Temas de derecho laboral: la reclamación administrativa, sus efectos (interrupción y suspensión de la prescripción), y sus vicisitudes en cuanto al nuevo conteo de la prescripción (caso específico: Colpensiones)

Hola a todos:

En esta ocasión, quiero referirme, de manera didáctica y práctica, a un tema que tiende a confundir bastante en cuanto a su lectura e interpretación armónica en derecho laboral.

Se trata de la reclamación administrativa (regulada por el Art. 6º CPTSS), y muy especialmente, sobre el momento a partir del cual cesan los efectos de la suspensión (adicional a la interrupción) de la prescripción extintiva de las obligaciones laborales, de acuerdo con las dos opciones (esperar a la respuesta, o demandar habiendo esperado un mes sin contestación) que da dicho artículo. 

Para hacerlo más práctico, voy a concentrarme en la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, proferida frente a una entidad estatal particular y específica, a saber, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.

La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio del Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el Decreto 309 de 2017 y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el Sistema General de Seguridad Social consagrado en el Art. 48 C.P., haciendo parte del Sistema General de Pensione y teniendo por objeto la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) de que trata el Acto Legislativo 1º de 2005 y las demás prestaciones especiales que determine la Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter especial, regida por el Decreto Ley 4121 de 2011, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus propios estatutos (Arts. 1º y 2º, Decreto 309 de 2017).

Anotación al margen: en vigencia del Art. 69 CPTSS (mod., Art. 14, Ley 1149 de 2007), procede el grado jurisdiccional de consulta contra sentencias adversas al ISS, hoy COLPENSIONES, como garante de pretensiones (en este caso, de mesadas pensionales).

En consecuencia, para iniciar acción ordinaria laboral contra esta entidad de la administración pública, debe agotarse la reclamación administrativa a que hace referencia el Art. 6º del CPTSS. Esta reclamación, al tenor literal del referido artículo, consiste en el simple reclamo del servidor público o del trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un (1) mes desde su presentación no ha sido resuelta. En cuanto a sus efectos, mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción.

 

Ahora, es común discutir sobre los efectos de la interrupción de la prescripción (Art. 161 CPTSS) y los de suspensión de la reclamación administrativa (Art. 6º CPTSS). Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, ha puntualizado que el Art. 151 CPTSS establece que el simple reclamo escrito del trabajador u afiliado sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción extintiva, pero solo por un lapso igual (de tres años), ello significa que es la primera reclamación la que surte tales efectos y no las subsiguientes.

 

Sin embargo, en razón a la naturaleza jurídica de la demandada (para este caso, COLPENSIONES), dicho precepto debe ser analizado en concordancia con el Art. 6º CPTSS, según el cual mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa, se suspende el término de prescripción, figura jurídico – procesal que difiere de la interrupción, en tanto no permite que los términos prescriptivos continúen su contabilización hasta que se brinde respuesta al requerimiento (SL3121 – 2019).

 

Al respecto, se ha explicado (SL1819 – 2018, reiterando SL del 7 de febrero de 2012, Rad., 37251), que el Art. 6º CPTSS (mod., Art. 4º Ley 712 de 2001), señala como requisito de procedibilidad para las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública, la previa reclamación administrativa, consistente en el simple reclamo escrito del pretendiente sobre el derecho, la cual se entiende agotada cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no haya sido resuelta.

 

Como se observa, para que se entienda la eficacia de la reclamación, la ley procesal laboral ha dispuesto dos (2) momentos claramente diferenciable, el primero, cuando se haya decidido, es decir, cuando la Administración responde la reclamación, evento que supone, si el pronunciamiento contempla la posibilidad de impugnarlo a través de los recursos de la sede administrativa (antigua vía gubernativa), que esa decisión queda en suspenso hasta cuando tales recursos sean decididos definitivamente, instante desde el cual puede afirmarse que se ha agotado la reclamación. El segundo momento se materializa cuando transcurrido un mes desde la presentación, la reclamación no ha sido resuelta.

 

Naturalmente, como dicha figura (la reclamación administrativa) tiene como actor a quien pretenda el derecho, debe ser el mismo actor quien tenga la opción de escoger uno de los dos eventos reseñados, es decir, que puede esperar a que la Administración se pronuncie, recurrir esa decisión cuando ello sea posible y esperar a que los recursos sean resueltos definitivamente, o bien esperar que transcurra el mes.

 

Ahora, en los términos del Inc. 2º del Art. 6º CPTSS, mientras esté pendiente la reclamación administrativa, el término de prescripción de la acción queda suspendido. Por lo tanto, si el interesado, en caso de pronunciamiento, opta por recurrirlo, no puede afirmarse que la prescripción, como uno de los modos de extinguir las obligaciones, ha seguido su curso normal, pues de acuerdo con el mandato legal, el efecto no es otro que el de su suspensión, ya que mientras estén pendientes de resolverse los medios impugnativos, no puede decirse que la reclamación administrativa está agotada. Y no puede verse afectado el interesado en esta hipótesis, por la demora o tardanza de la Administración para resolver las inconformidades interpuestas, pues obviamente no puede responder por la culpa de la entidad pública, quien debe obrar diligentemente y dentro de los términos de ley.

 

Naturalmente, si el interesado, una vez transcurre el mes de presentada la reclamación administrativa sin que haya habido pronunciamiento, inicia la acción judicial, debe entenderse que dio por agotado su reclamo y desde ese momento cesa la suspensión del término prescriptivo, así la Administración se pronuncie con posterioridad.

 

La pregunta aquí es: ¿desde qué momento cesa la suspensión del término prescriptivo? (i) ¿transcurrido el mes de presentada la reclamación administrativa sin que haya habido pronunciamiento? o (ii) ¿cuándo, transcurrido el mes de presentada la reclamación administrativa sin que haya habido pronunciamiento, la parte actora presenta la demanda judicial?

 

La Corte resolvió este punto, específicamente frente a COLPENSIONES (antiguamente, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – ISS), en SL3121 – 2019 (agosto 5, M.P.: Carlos Antonio Guarín Jurado), concluyendo que, en aquel caso, el término de suspensión había cesado en la fecha de interposición de la demanda, pues lo que allí ocurrió es que la demandante (quien solicitaba el reconocimiento de la pensión de vejez, conforme al Acuerdo 49 de 1990 como presunta beneficiaria del régimen de transición, junto con el retroactivo causado desde la última cotización, los intereses moratorios y las costas), había pedido el reconocimiento de la pensión de vejez al ISS (3 de agosto de 2009), negada mediante resolución notificada el 20 de enero de 2010; pero interpuso recurso de reposición y en subsidio, de apelación, siendo remitidos a la dependencia competente el 27 de enero de 2010.

 

Aquí el detalle fue que el ISS negó nuevamente la reclamación pensional mediante resolución del 20 de marzo de 2013, notificada el 15 de abril de 2013, después de que la afiliada hubiera presentado la demanda judicial.

 

Al respecto, la Corte concluyó (curiosamente en sede de consulta, pues este tema no fue impugnado por COLPENSIONES), que teniendo en cuenta la diferencia entre la causación del derecho pensional y el disfrute del mismo (el pago de los aportes pensionales al sistema de seguridad social, en tanto se constituyen como parte fundamental para la consolidación del derecho a la pensión de vejez o de jubilación, no están sometidos a prescripción, SL2944 – 2016), la afiliada había interrumpido la prescripción extintiva de un derecho exigible a partir del 1º de septiembre de 2009 (en razón a que dejó de hacer cotizaciones al sistema el 31 de agosto de 2009), el día 3 de agosto de 2009, cuando presentó la reclamación administrativa, que le fue negada en primera oportunidad.

 

Pero los términos no se reanudaron, porque, no empecé a ser resuelta negativamente mediante resolución del 26 de septiembre de 2009, la afiliada radicó recurso de reposición y en subsidio de apelación, sin que exista constancia o alegación de la demandada en torno a su resolución, por lo que conforme al Art. 6º CPTSS, el término prescriptivo estuvo suspendido hasta la presentación de la demanda, cuando la actora dio por surtida la citada reclamación.

 

Así, ante la ausencia de respuesta a los recursos interpuestos por la demandante, no podía volver a contabilizarse el término prescriptivo hasta que, transcurrido un mes, la actora hubiese dado por agotada la reclamación administrativa presentando la demanda ordinaria, o cuando fuera resuelto dicho pedimento por la entidad pública (SL3121 – 2019).

 

Por otra parte, no sobra recordar que para que la reclamación administrativa (delineada legalmente como el simple reclamo del servidor público o del trabajador sobre el derecho que pretenda, al tenor literal del Art. 6º CPTSS), tenga la aptitud requerida para interrumpir el término prescriptivo no debe presentar duda acerca de la fecha en que se realizó y se presentó ante la entidad, la certeza de su creador y las puntuales peticiones relacionadas con las acreencias cuyo pago depreca.

 

En un caso reciente (SL4486 – 2019, 16 de octubre, M.P.: Ernesto Forero Vargas), se analizó precisamente este punto, al revisar el contenido de una comunicación presentada por la parte actora, del cual se reprochó que se trataba de una comunicación suscrita por varios trabajadores del ISS, entre los cuales no era posible establecer si estaba incluida la demandante, pues su contenido era totalmente ilegible. Además, a través de esa comunicación los trabajadores le solicitaban al ISS información acerca de los inconvenientes existente para la no cancelación de las deudas pendientes del ISS para con los servidores de la unidad hospitalaria de una ESE, consistentes en el pago de dominicales y festivos de los años 2001 y 2002, así como los reajustes pensionales, y no un verdadero reclamo escrito identificando a plenitud el derecho pretendido.

 

En otro caso (SL1624 – 2017), la Corte se abstuvo de otorgarle la calidad de reclamación escrita a unos documentos que carecían de certeza respecto del emisor o remitente y del receptor. De la misma manera, dejó de valorar otros que se asemejaban más a una comunicación que a una reclamación escrita como tal, por lo que decidió restarle aptitud para interrumpir la prescripción.

 

Para finalizar, reiterando las posibles situaciones que pueden suceder en torno a la reclamación administrativa, tenemos que el demandante cuenta con dos opciones: (i) esperar a que la entidad conteste y/o resuelva los recursos interpuestos, o (ii) presentar la demanda respectiva después de haber esperado un mes desde la fecha de radicación efectiva de la reclamación. En cualquiera de los dos casos, se entiende que cesa la suspensión y el término trienal vuelve a correr de nuevo desde el inicio.

 

Ejemplo particular y concreto del primer evento (la entidad contesta la reclamación administrativa y/o resuelve los recursos interpuestos contra la reclamación administrativa. La prescripción se interrumpe por una sola vez, y se suspende el término de inicio del nuevo cómputo de la prescripción, iniciando a correr la prescripción extintiva a partir del día siguiente a la notificación personal del acto que decide la reclamación, o los recursos interpuestos):

 

• La demandante, el 24 de octubre de 2003 reclama al ISS el retroactivo pensional del periodo comprendido entre enero y julio de 2003, momento desde el cual el término de la prescripción quedó interrumpido y legalmente suspendido. El ISS dio respuesta a esa petición el 27 de abril de 2005, y a otra que en igual sentido había presentado la demandante el 14 de febrero de 2005 (que debe considerarse inocua). A partir del día siguiente a esa respuesta (la del 27 de abril de 2005), terminó la suspensión de la prescripción y comenzó a correr un nuevo término de tres años, que venció el 18 de abril de 2008. No había otra posibilidad de que la demandante interrumpiera nuevamente la prescripción frente a las mesadas causadas en el respectivo periodo citado, ni tampoco podía volver a reclamar administrativamente por ese mismo periodo, pues ya la Administración se había pronunciado negativamente frente a dicha pretensión. Y como la demanda fue repartida al juzgado de conocimiento el 18 de febrero de 2011, la prescripción de esas mesadas pensionales quedaron afectadas por la prescripción (SL17165 – 2015).

 

• Otro ejemplo más reciente: la solicitud de pensión fue presentada por el demandante el 18 de julio de 2011, y resuelta por COLPENSIONES el 16 de enero de 2014 (esto es, después de notificada, dentro del término anual del entonces vigente Art. 90 CPC, del auto admisorio de una demanda interpuesta el 28 de febrero de 2012). Consecuentemente, resultó eficaz la reclamación administrativa para interrumpir el término extintivo, y también la interrupción judicial, que impidió además la caducidad (SL3868 – 2020, octubre 7; M.P.: Jimena Isabel Godoy Fajardo).

Ejemplo particular y concreto del segundo evento (la entidad no resuelve la reclamación administrativa o los recursos interpuestos contra ella; y la parte actora decide presentar la demanda respectiva después de haber esperado un mes desde la fecha de radicación efectiva de la reclamación administrativa. La prescripción se entiende interrumpida con la reclamación, y el término suspendido hasta la fecha de radicación de la demanda, siempre y cuando se cumpla con el presupuesto de haber sido notificado el auto admisorio de la demanda dentro del término de un año contado a partir del día siguiente a la notificación al demandante del auto admisorio de la demanda ordinaria laboral, por estado o personalmente, Art. 94 CGP):

 

• Los derechos pretendidos se causaron el 1º de abril de 2001, la reclamación administrativa se realizó el 14 de noviembre de 2003, y la demanda que dio origen al proceso fue radicada el 16 de marzo de 2004; todo ello sin que antes la entidad estatal hubiera decidido negativamente sobre la reclamación (o sus recursos). En principio, ninguna acreencia estaría afectada por la prescripción. Pero como el auto admisorio de la demanda fue notificado por estado al demandante el 4 de mayo de 2005, y luego fue notificado a la entidad demandada el 2 de marzo de 2007, la presentación de la demanda no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción, en los términos del antiguo Art. 90 CPC, que se repiten idénticos en el actual Art. 94 CGP. En este caso, se encontraron prescritos los derechos causados con anterioridad al 2 de marzo de 2004, esto es, tres años antes de que el demandado se notificó del auto admisorio de la demanda (SL2532 – 2018).

 

• Otro ejemplo más reciente: la demanda inaugural fue instaurada el 11 de noviembre de 2016, pero la reclamación administrativa (radicada el 17 de mayo de 2013), fue contestada mediante resolución por COLPENSIONES, proferida el 12 de noviembre de 2013. Se declaró la prosperidad parcial de la excepción de prescripción, respecto de las pretensiones exigibles desde el 23 de mayo de 2007 hasta el 13 de mayo de 2010 (SL2523 – 2020, julio 14; M.P.: Dolly Amparo Caguasango Villota).

 

Como anotaciones finales: 

• Se reitera, que para que la reclamación administrativa se entienda agotada por la entidad estatal al decidir la petición, no solo es menester que la respuesta se produzca y exista como tal, sino también que sea notificada al reclamante, concluyendo así la actuación en sede administrativa, en los términos precisos del CPACA (SL12148 – 2014).

 

• También, no sobra aclarar que la Corte ha dicho que no existe laguna normativa entre los Arts. 6º y 151 CPTSS en cuanto a la suspensión de la prescripción, pues los Arts. 488 y 489 CST, junto con el Art. 151 CPTSS regulan, la primera, el término trienal e hito inicial de la prescripción extintiva, y las dos últimas (por norma sustancial y procesal laboral, respectivamente), el fenómeno de la interrupción por una sola vez, por cuenta del acreedor. Lo mismo pasa con los Arts. 102 del Decreto 1848 de 1969 y 41 del Decreto 3135 de 1968, aplicable a los trabajadores oficiales, que hablan de interrupción y no de suspensión de la prescripción (SL9373 – 2017).

Hasta una próxima oportunidad, 

Camilo García Sarmiento