El Presupuesto General de la Nación: comparando el PGN 2023 y 2024

Hola a todos:

Por estos días, se debe estar presentando el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN), razón por la cual me parece interesante hacer algunas explicaciones sobre el tema. Empecemos:

Como herramienta de planificación económica, política y social (como resultado de la asignación de recursos públicos), el Presupuesto General de la Nación (PGN) presenta la visión de país y prioridades de un Gobierno, debiendo responder a tres objetivos: (a) concordancia entre los niveles de ingresos y gastos, con el equilibrio y crecimiento macroeconómico; (b) capacidad de garantizar que el uso de los recursos públicos sea consistente con los planes y prioridades del Gobierno, consecuentes al proceso democrático; (c) uso eficiente de dichos recursos (que financian en su totalidad el funcionamiento aparato estatal), para garantizar los objetivos del PGN, de manera sostenible (Flores Jiménez y otros, 2013).

Teniendo como fundamento un complejo conjunto de insumos (anteproyectos de las entidades del Orden Nacional, consolidados en la Propuesta inicial a presentar durante la 1ª semana de abril al Congreso de la República; Marco Fiscal de Mediano Plazo, Marco de Gasto de Mediano Plazo y Plan Operativo Anual de Inversiones, a incluir en el Proyecto a presentar a más tardar el 29 de julio siguiente), el trámite legislativo es la etapa más importante para la construcción del PGN, pues es la única donde se debate públicamente y en la cual se pueden hacer ajustes para reflejar la democracia participativa, so pena de que, de no ser aprobado el Proyecto, el Ejecutivo proceda a sancionar el presentado inicialmente (incluyendo las modificaciones planteadas por el Congreso en Primer Debate por las Comisiones Económicas conjuntas).

Así las cosas, la construcción del Presupuesto General de la Nación (PGN) es un proceso reglado, secuencial (por etapas), democrático y participativo (con iniciativa tanto del Gobierno Nacional como del Congreso de la República) que comprende un año calendario, buscando (idealmente) implementar mecanismos tendientes a la asignación eficiente del gasto público, con reportes claros, detallados y transparentes, para materializar la realización del Estado Social y Democrático de Derecho, evitando igualmente el despilfarro y la corrupción.

Así las cosas, debemos tener presente lo siguiente:

La presentación del PGN es un tema de gran relevancia en el ámbito económico y político. A través del presupuesto nacional, se establece la asignación de los recursos públicos para financiar las políticas y programas del gobierno, así como para cubrir los gastos necesarios para el funcionamiento del Estado.

La divulgación del PGN permite que los ciudadanos conozcan cómo se distribuirán los recursos públicos y cómo se financiarán los proyectos y programas del gobierno. Esto promueve la transparencia en el manejo de los fondos y brinda la oportunidad de realizar un seguimiento y una evaluación de cómo se utilizan los recursos.

El PGN refleja las prioridades del gobierno y de la sociedad en general. A través de la asignación de recursos, se determina qué sectores y políticas recibirán mayor atención y financiamiento. Esto ayuda a enfocar los esfuerzos en áreas críticas, como educación, salud, infraestructura, seguridad, entre otros, y contribuye al logro de los objetivos nacionales.

La presentación del PGN brinda una visión clara de los ingresos y gastos del gobierno, lo que permite establecer un marco de estabilidad y control fiscal. Esto implica tomar decisiones sobre la recaudación de impuestos, la gestión de la deuda, la evaluación de la eficiencia en el gasto público y la búsqueda de equilibrios financieros. Un presupuesto bien estructurado y realista puede contribuir a mantener la estabilidad económica y evitar desequilibrios fiscales.

Las etapas de discusión del PGN, en teoría permiten involucrar mecanismos de participación ciudadana (aquí, con la discusión en el Congreso, como aplicación de la democracia participativa), permitiendo a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil expresar sus opiniones y propuestas sobre la asignación de recursos. Fomentando una mayor inclusión y democracia en el proceso de toma de decisiones, generando un mayor sentido de pertenencia y corresponsabilidad por parte de la sociedad.

En este contexto, el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2023 (presentado por el Gobierno del entonces Presidente Iván Duque Márquez), fue aprobado por el Congreso, mediante la Ley No. 2276 (Congreso de Colombia, 2022), frente a la cual se radicó, el 20 de febrero de 2023, por parte el actual Gobierno Petro, un proyecto de ley para adicionar y efectuar modificaciones (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2023). Dicho proyecto pretende una adición de $25,4 billones para lograr un PGN de $86,5 billones a ser gastados en 2023 (aumento del 24,1% frente al gasto del PGN de 2022), con miras a cubrir presupuestalmente las reformas sociales de este nuevo Gobierno, cuya proyección para sus 4 años, era de $405,6 billones, para quedar ahora en $414,2 billones (Higuera, 2023)

El Anteproyecto del PGN 2024 contempla un gasto de $435 billones (aumento del 7,2% frente al gasto del PGN 2023, de $405,6 billones previo a la adición presupuestal, y del 5%, para el resultado con la adición al PGN 2023, $412,2 billones), teniendo de presente un aumento considerable en los últimos años del PGN (PGN 2020: $271,71 billones; PGN 2021: $313,99 billones; PGN 2022: $350,39 billones).

La propuesta del PGN 2024, prevé una mayor porción para los sectores de Educación, Salud y Trabajo, siguiéndoles Defensa y Hacienda. No obstante, el servicio de deuda pública asume la mayor parte del presupuesto ($103 billones, casi ¼ del total del PGN 2024), para cumplir la regla fiscal (que fue suspendida durante los años 2020 y 2021), reduciendo la brecha que, con ocasión del complejo entorno internacional post – pandemia del COVID 19, la desaceleración económica, inflación mundial, aumento de las tasas de interés, etc., terminó siendo una de las más grandes de América Latina (Vargas Cuéllar, 2023). Recuérdese al respecto, que el endeudamiento del país (con tendencia creciente desde 2012) había alcanzado durante la pandemia un nivel sin precedentes (59,5% del PIB 2021) (Rodríguez, 2022).

Llama la atención la fuerte reducción de los sectores Agricultura, Ciencia, Tecnología e Innovación, y Cultura; y es claro el reto que implica la obtención de fuentes de financiación (recaudo tributario, tanto a nivel de reducción en la evasión, como de nuevos ingresos por impuestos en 2024 por la última reforma tributaria; recursos y transferencias del sector minero energético, especialmente de Ecopetrol, por impuestos y regalías), con una proyección histórica del gasto social, propuesta por este primer Gobierno de izquierda, rompiendo la tendencia de gobiernos anteriores (tradicionalmente enfilada a sectores como Defensa) (El Colombiano, 2023).

Por la particular coyuntura de cambio de Gobierno, el PGN 2023 tuvo diversos cambios que recogieron tanto la posición del Gobierno (de derecha) anterior, como la influencia de los congresistas y del Gobierno (de izquierda) actual (Rodríguez, 2022), cuyo resultado final representó una adición de $14,2 billones, para un incremento del 7% frente al PGN 2022 (Pontificia Universidad Javeriana, 2022).

A pesar del avance en materia de transparencia, una crítica constante del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana (la cual compartimos) es la falta de acceso a los debates del PGN en sesiones formales del Congreso de la República, con libre acceso a la ciudadanía, y la falta de constitución de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP), creada por la Ley 1985 de 2019 (Pontificia Universidad Javeriana, 2022).

Volviendo a la regla fiscal (manejada en Colombia a nivel legal, con referente de la sostenibilidad fiscal elevado a rango constitucional), recuérdese que ésta termina siendo un mecanismo de auto restricción de la economía estatal (dependiente notablemente del precio del petróleo), estrechamente relacionada con restricciones de países en desarrollo, como la balanza de pagos, que impacta la posibilidad de recuperar la economía y alcanzar el pleno empleo, sin comprometer la estabilidad macroeconómica a corto y largo plazo, así como la viabilidad financiera del país, tal como se vio comprometida con la pandemia del COVID 19 (Castañeda Guerrero y otros, 2021). Razón por la cual el contexto de profunda recesión mundial post pandemia, y el interés de este Gobierno de izquierda, por impulsar reformas sociales históricas, impone un reto muy importante que se refleja en la visión del PGN 2024 que merece una honda reflexión.

Hasta una nueva oportunidad,

Camilo García Sarmiento

Nota sobre la ilustración: Elaboración propia, a partir de ilustraciones de El Colombiano (2023), para el comparativo PGN 2023 y 2024; e ilustraciones de Saber Más Ser Más (2022), y de Pérez Velásquez & Ibarguen Caicedo (2015, págs. 9, 14), estas últimas, sobre la evolución histórica del PGN (1986 – 2022).

Referencias:

Castañeda Guerrero, D. A., Cómbita Mora, G., & Castañeda Guerrero, C. (Enero - Junio de 2021). Regla Fiscal, Deuda Privada y Derechos en Colombia: la Recuperación después de la Pandemia. Revista de Economía Institucional, 23(44), 213 - 231. https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/ecoins/article/view/7029/9592

El Colombiano. (13 de Abril de 2023). Educación, Salud y Trabajo, las mayores apuestas del PGN 2024. El Colombiano: https://www.elcolombiano.com/negocios/educacion-salud-y-trabajo-las-mayores-apuestas-del-pgn-2024-OE21074208

Flores Jiménez, R., Flores Jiménez, I., & Vázques Alamilla, M. Á. (Julio de 2013). La importancia del proceso de planificación y el presupuesto administrativo de las instituciones gubernamentales. Boletín Científico de la Escuela Superior de Tlahuelilpan - Xikua, 1(2). https://www.uaeh.edu.mx/scige/boletin/tlahuelilpan/n2/e2.html#:~:text=El%20presupuesto%20se%20establece%20para,sociedad%2C%20y%20c%C3%B3mo%20los%20redistribuye.

Higuera, L. M. (18 de Febrero de 2023). Adición presupuestal para 2023: cuál es la cifra y de dónde sacará MinHacienda el dinero. Diario AS: https://colombia.as.com/actualidad/adicion-presupuestal-para-2023-cual-es-la-cifra-y-de-donde-sacara-minhacienda-el-dinero-n/

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2023). Presupuesto General de la Nación. MinHacienda: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_presupuestogralnacion

Pérez Velásquez, E. M., & Ibargen Caicedo, Y. A. (2015). Análisis del presupuesto de la Nación Colombiana desde 1986 hasta 2014. Universidad de San Buenaventura, Facultad de Ciencias Empresariales, Seccional Medellín. Medellín: Universidad de San Buenaventura. https://bibliotecadigital.usb.edu.co/server/api/core/bitstreams/7cda51ff-0ea9-448e-bd04-ddddbce7e2d0/content

Pontificia Universidad Javeriana. (26 de Octubre de 2022). Así se aprobó el Presupuesto General de la Nación para el 2023. Observatorio Fiscal: https://www.ofiscal.org/post/as%C3%AD-qued%C3%B3-el-presupuesto-p%C3%BAblico-para-el-pr%C3%B3ximo-a%C3%B1o

Rodríguez, J. A. (11 de Diciembre de 2022). Así se repartirá el Presupuesto General de la Nación en el 2023. Razón Pública: https://razonpublica.com/asi-se-repartira-presupuesto-general-la-nacion-2023/

Saber Más Ser Más. (2022). Hablemos del Presupuesto General de la Nación para 2022. Saber Más Ser Más: https://www.sabermassermas.com/hablemos-del-presupuesto-general-de-la-nacion-para-2022/

Vargas Cuéllar, J. P. (11 de Abril de 2023). MinHacienda buscará colocar para 2024 un presupuesto histórico de $435 billones. La República: https://www.larepublica.co/economia/minhacienda-buscara-colocar-para-2024-un-presupuesto-historico-de-435-billones-3589314