Impuestos ambientales en Colombia (Parte 3): Los Impuestos Verdes en la Ley 1819 de 2016

Con la reforma tributaria estructural (Ley 1819 de 2016), y para cumplir con los compromisos del Acuerdo de París, se establecieron por primera vez en el país los impuestos verdes, a saber:

1)      Impuesto Nacional al Carbono (Arts. 221 a 223, Ley 1819 de 2016): vigente a partir del 1º de enero de 2017, se cobrará a los combustibles fósiles para contribuir a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, especialmente CO₂, haciendo un aporte al compromiso del Estado Colombiano de reducir las emisiones en un 20% del valor tasado a 2010, a más tardar en el 2030, en el marco del Acuerdo de París; esperando además la generación de dividendos ambientales gracias al uso de combustibles alternativos.

El tributo recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles (incluyendo derivados del petróleo y gas natural usados con fines energéticos para combustión). El impuesto se causa en cualquiera de estos tres momentos (hechos generadores) asociados a la cadena de distribución de los combustibles fósiles:

·         Cuando se vende en el territorio nacional.

·         Cuando el productor del combustible lo retira para consumo propio.

·         Cuando el combustible se importa para consumo propio o para la venta.

El impuesto se causa (es decir, se cobra) por una única vez (en una sola etapa) respecto del hecho generador que ocurra primero: una vez ocurra la venta (a la fecha de emisión de la factura); el retiro (a la fecha de ocurrencia de este hecho) o la importación (en la fecha en que se nacionalice) del combustible fósil.

Son sujetos pasivos: quien adquiera los combustibles fósiles del productor o del importador; los productores e importadores cuando realicen retiros para su propio consumo; los responsables tratándose de derivados del petróleo serán los productores e importadores, sin importar su calidad de sujeto pasivo, cuando se realice el hecho generador. De esta forma, los distribuidores (quienes le compran a Ecopetrol el combustible), deben pagar a esta compañía el impuesto, quien a su vez lo transfiere a la DIAN; y quienes le compran los hidrocarburos a los distribuidores, lo pagan como un valor adicional al precio.

El impuesto al carbono tiene una tarifa específica considerando el factor de emisión de CO₂ para cada combustible determinado, expresado en kg de CO₂ por terajouls de acuerdo con el volumen o peso del combustible. Para el año 2017, la tarifa corresponde a $15.000,oo por tonelada de CO₂ (a ser ajustada cada 1º de febrero con el IPC del año anterior más un punto, hasta que sea equivalente a 1 UVT por tonelada de CO₂)  según valores de la tarifa por unidad de combustible fijados en el Art. 222 de la Ley 1819 de 2016.

El recaudo y control del impuesto al carbono estará a cargo de la UAE DIAN; y será deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del costo del bien, según el Art. 107 E.T.

No se causará el impuesto al carbono para el alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para vehículos automotores y el biocombustible de origen vegetal o animal de producción nacional con destino a la mezcla con ACPM para uso en motores diésel; cuando se exporten los combustibles; en la venta del diésel marino y combustible para reaprovisionamiento de buques de tráfico internacional y para ventas con destino a zonas que no cuenten con transporte terrestre, concretamente, Guainía, Vaupés y Amazonas, por lo cual la tarifa del impuesto en esos departamentos para la gasolina y ACPM será $0,oo.

El recaudo de este impuesto nacional al carbono (Art. 223, Ley 1819 de 2016, mod., Art. 24, Ley 1930 de 2018) se destinará al Fondo Colombia en Paz del Decreto Ley 691 de 2017, recursos a ser presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en las siguientes proporciones: 25 % para el manejo de la erosión costera; la reducción de la deforestación y su monitoreo; la conservación de fuentes hídricas; la conservación de ecosistemas estratégicos (especialmente páramos); acciones en cambio climático y su respectivo monitoreo, reporte y verificación; así como al pago por servicios ambientales; 5 % al fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y otras estrategias de conservación a través de creación y ampliación de áreas protegidas, manejo efectivo y gobernanza en los diferentes ámbitos de gestión; y (como resultado de los acuerdos de La Habana con las FARC), 70 % a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, con criterios de sostenibilidad ambiental, situación que no había sido prevista ab initio (como si “la plata que fue prometida para la protección ambiental se fue para la paz”; El Espectador, 2018).

Finlandia (1990) fue el primer país que impuso un impuesto al carbón, aplicando después impuestos a los vehículos de motor y recipientes de bebidas, así como un cargo a la generación eléctrica en plantas nucleares para financiar el manejo de residuos radioactivos. Noruega siguió gravando el CO₂ de los aceites minerales, extendiendo su aplicación después al carbón y coque, la piedra caliza y el gas (1991), ampliando su aplicación a sectores antes exentos (1999). Suecia, por su parte, realizó una reforma tributaria con significativa reducción del impuesto a la renta, compensándola con una ampliación de la base gravable del IVA y la creación de impuestos ambientales, sobre todo al carbón y azufre (1991). Dinamarca creó un impuesto al CO₂ (1992) y luego implementó una reforma tributaria (1994) con evolución progresiva de impuestos energéticos hasta el año 2002. Francia y los Países Bajos hicieron lo suyo en 1999 (Vargas, Romero & Morales, 2018).

La iniciativa del impuesto nacional al carbono empezó a gestarse en 2009 y se concretó institucionalmente en 2010 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Como ejemplo de la importancia de este tributo, se ha estimado que la quema de combustibles genera el 27 % de las emisiones contaminantes en Colombia (51 millones de toneladas de CO₂), y aunque en nuestro país solo se genera el 0,46 % de las emisiones globales, Colombia está ubicada según la OECD, dentro de los primeros 15 países con alta tasa de vulnerabilidad a fenómenos asociados al cambio climático. De ahí la importancia de su reducción, si el impuesto logra su cometido (Semana, 2017; Vargas, Romero y Morales, 2018).

Para septiembre de 2018, habían sido recaudados $238.339 millones por concepto de este impuesto, y $476.862 millones durante el año 2017 (El Tiempo, 2018).

2)      Impuesto Nacional al Consumo de Bolsas Plásticas (Arts. 512 – 15 y 512 – 16 del E.T., adicionados por los Arts. 207 y 208, Ley 1819 de 2016): surge a partir de la necesidad de reducir la emisión de gases de efecto invernadero, especialmente el metano; y de estimular la producción y uso de bolsas reutilizables y biodegradables (para reducir el desperdicio de bolsas plásticas nocivas para el medio ambiente), generando correlativamente un proceso de educación en los usuarios de éstas al comprar sus productos en almacenes de cadena.

A partir del 1º de julio de 2017, está gravado a este impuesto (hecho generador) la entrega a cualquier título de bolsas plásticas cuya finalidad sea cargar o llevar productos enajenados por los establecimientos comerciales que las entreguen (incluidos domicilios). Se causa con una tarifa en pesos por bolsa, que para el 2019 es de $40,oo, y será de $50,oo para el 2020.

Los responsables o sujetos pasivos del impuesto serán todas las personas que elijan recibir las bolsas plásticas, y los responsables del recaudo serán las personas naturales o jurídicas pertenecientes al régimen de responsables del IVA (antes, régimen común). Por eso, las tiendas de barrio no las cobran. En las facturas de compra o documento equivalente se debe constar el número de bolsas y valor del impuesto causado, que no puede tratarse como costo, deducción o impuesto descontable para los sujetos pasivos.

Como medida ambiental habrá tarifas del 0%, 25%, 50% o 75%, según el impacto ambiental definido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. No causarán el impuesto aquellas bolsas cuya finalidad no sea cargar productos adquiridos en el establecimiento comercial, las utilizadas como material de empaque de productos empacados (como aquellas para depositar las frutas en los supermercados), las bolsas reutilizables (esto es, aquellas que según regulación del Gobierno Nacional, posean unas características técnicas y mecánicas que permiten ser usadas varias veces, sin que para ello requieran procesos de transformación), así como las bolsas biodegradables certificadas como tal por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Las bolsas de plástico tienen un alto nivel de toxicidad y pueden tardar hasta 300 años en descomponerse. Según el Ministerio de Ambiente, en 2017 cada persona usaba 6 bolsas a la semana (228 cada año), lo que significaba el desperdicio de unas 14.000 millones de bolsas por los 49 millones de habitantes del país durante este periodo. Para el año siguiente, por efecto de la difusión de bolsas reutilizables (especialmente, de tela), y la oferta de otras alternativas como carritos de mercado o cajas de cartón, el consumo de bolsas se redujo en un 30% según Fenalco, superando las metas del 10% fijadas en la Resolución 668 de 2016 por el Ministerio de Ambiente, quedando a futuro la codificación por colores para la clasificación en la fuente, a regir desde el 1º de mayo de 2020 (El Tiempo, 2018).

En relación con los efectos de estos dos impuestos verdes, se ha señalado que el impuesto nacional al carbono actúa básicamente como una tasa, buscando incrementar el recaudo fiscal con el ánimo de financiar acciones ambientales (que se mezclaron ahora con la implementación del acuerdo de paz con las FARC), sin que cumpla la función pigouviana de reducción del consumo de estos combustibles, por ejemplo, vía aumento de excepciones a la utilización de vehículos impulsados con energías renovables. A su vez, el impuesto al consumo de bolsas plásticas ha tenido un buen efecto para reducir los residuos sólidos, aunque a costa de los consumidores finales (pues su costo se les traslada a ellos, lo cual no se corresponde con la lógica pigouviana, en beneficio de las grandes superficies), y debe avanzarse mucho más en fomentar una mayor cultura del reciclaje, que sería una acción más efectiva para su reducción (Lozano, 2018).

Como conclusión de esta serie, podría decirse que los tributos verdes introducidos con la reforma tributaria de 2016 (más explícitamente con el impuesto nacional al carbono) han venido funcionando en nuestro país más con intención de recaudo que con fines extra fiscales de protección medioambiental, pues no han sido diseñados para desestimular el mercado, sabiendo que el objeto de una exacción verde es generar cambios de comportamiento en los contribuyentes para no pagar el tributo, impactando así positivamente el ecosistema (Sánchez, 2017).

Se aclara que el ámbito de la tributación verde en Colombia no está limitada a los dos impuestos verdes implementados con la reforma tributaria estructural de 2016, por cuanto existen otros tributos (generalmente tasas, y muy especialmente el impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, Arts. 167 y 168, Ley 1607 de 2012, modificados por los Arts. 218 y 219, Ley 1819 de 2016) que directa o indirectamente tienen un propósito o efecto ambiental.

Espero que ésta explicación sea útil para ustedes. Mil saludos a todos. 

En el evento de requerir asesoría al respecto para un caso específico, estoy disponible en mi sitio web enfasislegal.webnode.com.co o escribirme a mi email: enfasislegal@gmail.com 

Referencias bibliográficas:

Semana (2017, agosto 31) Así funciona el impuesto nacional al carbono. Semana, edición Sostenible. Recuperado de: https://sostenibilidad.semana.com/impacto/articulo/impuesto-nacional-al-carbono-asi-funciona-el-tributo-de-emisiones-de-co2/38525

Corte Constitucional (2011, mayo 18). Sentencia C – 397 [M.P.: Pretelt, J.]

Huesca, L., & López, A. (2016) Impuestos ambientales al Carbono en México y su progresividad: una revisión analítica. Economía Informa Nº 398 (2016, mayo – junio). Recuperado de: https://www.researchgate.net/publication/301933903_Impuestos_ambientales_al_Carbono_en_Mexico_y_su_progresividad_una_revision_analitica

El Tiempo (2018, diciembre 11) Impuesto nacional al carbono: ¿qué pasa con la plata? Recuperado de: https://www.eltiempo.com/vida/medio-ambiente/que-pasa-con-el-dinero-del-impuesto-nacional-al-carbono-303718

Lozano, J. (2018) Contribución a la protección ambiental desde la reforma tributaria 1819 de 2016. Criterio Libre Vol. 16 Nº 28 (2018, enero – junio). Recuperado de: https://revistas.unilibre.edu.co/index.php/criteriolibre/article/view/2129

Mirrlees et. al. (2011) Tax by design. Institute for Fiscal Studies. Recuperado de: https://www.ifs.org.uk/publications/5353

Oliva, N. et. al. (2011) Impuestos verdes: ¿una herramienta para la política ambiental en Latinoamérica? Departamento de Estudios Tributarios del Centro de Estudios Fiscales, Servicio de Rentas Internas – SRI; Universidad Pablo de Olavide, Asociación de Economía Ecológica en España (2011, junio). Recuperado de: https://library.fes.de/pdf-files/bueros/quito/08160-20110603.pdf

Sánchez, J. (2017) Tributación medioambiental en Colombia. Otros impuestos al consumo: carbono, bolsas plásticas, gasolina y ACPM. Revista de Derecho Fiscal Nº 11 (2017, julio – diciembre). Recuperado de: https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/fiscal/article/view/5228

El Espectador (2018, mayo 8) Solo 30 % de lo recaudado con el impuesto al carbono iría al cuidado del medio ambiente. Recuperado de: https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/solo-30-de-lo-recaudado-con-el-impuesto-al-carbono-iria-al-cuidado-del-medio-ambiente-articulo-754542

El Tiempo (2018, agosto 6) Uso de las bolsas plásticas se ha reducido un 30%: Fenalco. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/vida/medio-ambiente/reduccion-del-consumo-de-bolsas-plasticas-en-colombia-a-2018-252594

Williams III, R. (2016, junio 7) Environmental taxation. Washington D.C., EEUU. Department of Agricultural & Resource Economics; National Bureau of Economic Research (NBER); Resources for the Future. Recuperado de: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2790700