Derecho Aduanero (Parte 1): El porqué de la fusión de la DIN (Dirección de Impuestos Nacionales) y la DAN (Dirección de Aduanas Nacionales) en la actual UAE DIAN
Hola a todos:
En espacios académicos se ha postulado la existencia de grandes conflictos – y
hasta incongruencias – en la función aduanera del Estado Colombiano, asociados
básicamente a la manera como se ha dado el reparto de competencias para esta
función pública, teniendo como eje principal la unión de dos antiguas
dependencias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a saber, la DIRECCIÓN
DE IMPUESTOS NACIONALES (DIN) con la DIRECCIÓN DE ADUANAS NACIONALES (DAN), en
una misma entidad, la Unidad Administrativa Especial DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES (DIAN), en el año 1993.
Este tema tiene importancia, por cuanto me permitirá (en el siguiente post) ofrecer una explicación sobre las misiones de la Aduana como institución y actividad
(servicio público), y estableciendo distinciones entre la obligación tributaria
y la obligación aduanera, con el fin de ayudar a comprender la necesidad de
separar conceptualmente lo aduanero de lo tributario, como ramas del Derecho.
(NOTA: Aprovecho este post para explicar a todos que mi mamá (y también, mi maestra, mentora y socia) es pensionada de la antigua Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esto es, de una de las Direcciones que fueron fusionados en la actual UAE DIAN, razón por la cual éste tema tiene un encanto adicional para mí)
Actualmente, la UAE DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN), es una Unidad
Administrativa Especial del Orden Nacional, con jurisdicción en todo el
territorio nacional y domicilio principal en la ciudad de Bogotá; de carácter
eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía
administrativa y presupuestal y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Su constitución como Unidad Administrativa Especial
(Decreto 2117 de 1992), fusionando a partir del 1º de junio de 1993, la antigua
Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) con la Dirección de Aduanas Nacionales
(DAN); fusión que fue seguida por sucesivas reestructuraciones (Decretos 1071
de 1999, 4048 de 2008, 1321 de 2011 y 1292 de 2015), obedeció a un esfuerzo
sistemático del Estado Colombiano, desde inicios de la década de 1990, por
modernizar la administración tributaria para hacer más eficiente el recaudo de
los impuestos (redirigiendo la mayor parte de su actividad hacia las labores de
fiscalización y cobranzas) y, para el caso particular y específico de las
aduanas, asegurar la integración a la economía global, tal como se había
adoptado en el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo (quien había sido
ministro de hacienda en la administración de Virgilio Barco Vargas) con el Plan
Nacional de Desarrollo “La Revolución
Pacífica”, siguiendo ideas neoliberales – entre ellas, políticas de
apertura a los flujos internacionales de mercancías y servicios y reducción
radical de aranceles en las importaciones – que se remontan al documento Conpes
2465 de 1990 (Programa de modernización de la economía colombiana) en la
administración inmediatamente anterior.[1]
El documento Conpes 2494 de
1990 (con el cual, el presidente Gaviria aprobó que se iniciara oficialmente la
apertura económica gradual del país, con el ánimo no solo de mejorar sus
relaciones comerciales, sino de incentivar el crecimiento de la industria
nacional gracias a la competencia con los demás países y una mejor
disponibilidad tanto de bienes como de consumidores), trazó un camino que para
bien o para mal, cambió la economía nacional. Al respecto, haciendo balance de casi
treinta años de apertura según los resultados comparativos de balanza comercial,
se encuentra que la composición del Producto Interno Bruto (PIB) ha cambiado
notablemente desde 1991 a 2018, reemplazándose la primacía de la agricultura
(22,30 %) y la industria manufacturera (21,10 %) en el PIB, por la del sistema
financiero (que creció del 15 % al 21,20 %), a costa de la reducción de los
sectores anteriores (al 6,30 % y 10,90 %, respectivamente):
Composición PIB Colombia 1991 – 2017 (%)
|
||
Sector
|
1991
|
2017
|
Agropecuario,
silvicultura, pesca y caza
|
22,30
|
6,30
|
Explotación de minas
y canteras
|
4,50
|
6,10
|
Industria
manufacturera
|
21,10
|
10,90
|
Electricidad, gas y
agua
|
1,10
|
3,30
|
Construcción
|
2,90
|
7,20
|
Comercio,
restaurantes y hoteles
|
11,30
|
12,20
|
Transporte,
almacenamiento y comunicaciones
|
8,80
|
7,00
|
Sector financiero
|
15,000
|
21,20
|
Servicios comunales
|
13,10
|
15,60
|
Lo cual sugiere que la economía nacional no mejoró
sus niveles de producción, gracias a lo que se ha calificado como una errada
decisión al adoptar prematuramente la apertura económica en 1991. Lo que, en el
tema de exportaciones e importaciones, da a entender que la actividad comercial
e industrial no se incrementó de una manera sustancial, y que las exportaciones
registran dentro del PIB, un incremento ligeramente inferior al del valor de
las importaciones (entre 1991 y 2017, las exportaciones aumentaron con un
promedio anual del 7,8 %, mientras que las importaciones lo hicieron en un 9,7
%), privilegiando la participación de los bienes minero energéticos (petróleo
crudo, carbón, níquel y oro; del 33,6 % en 1991, a 54,8 % en 2016), sobre la
exportaciones de bienes no mineros (que se redijo, de 66,4 % en 1991, a 45,2 %
en 2016), en abierta contravía a lo pretendido expresamente (“esperar una contribución decreciente del
uso de los recursos naturales como fuente de comercio” y “crecientes exportaciones de bienes más
intensivos en mano de obra”) con el modelo de “La Revolución Pacífica”,[2] lo
que ha permitido advertir que si bien las exportaciones aumentaron con relación
a la década de 1990, las de bienes y servicios no tradicionales (especialmente
las industriales) siguen siendo bajas para enfrentar la competitividad en un
mundo globalizado.[3]
En importaciones, las de bienes no tradicionales,
para 2016, representaban el 91,5 % de las importaciones locales (cuando en 1991
eran del 93,7 %); y las de bienes no minero energéticos, sumaban el 90,8 %
(frente al 92,9 % en 1991). Así, los ingresos percibidos por cuenta del pago de
aranceles se redujeron drásticamente, del 25 % en 1991 al 3,1 % en 2017.[4]
Experimentándose el impacto de un nuevo factor que afecta a nuestro sector
industrial: el creciente protagonismo de la República Popular China (y
eventualmente, de otras naciones asiáticas y de la India) en el comercio
internacional, aportando un volumen cada vez mayor de productos manufacturados
a precios mucho más competitivos.
Para adaptarse a ese nuevo modelo económico, las
preexistentes Dirección de Impuestos (DIN) y Dirección de Aduanas (DAN),
antiguamente, dependencias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]
se fusionaron, generando inicialmente (sin perjuicio de aportes importantes
como el establecimiento de la carrera aduanera, y la expedición de normas
tendientes a simplificar los trámites aduaneros) una crisis administrativa
derivada de la aplicación de un Plan de Retiro Voluntario a la mayoría de los
funcionarios aduaneros (con el retiro intempestivo, en 1993, de más de 30
funcionarios de alto nivel, entre ellos, los Directores de Impuestos y Aduanas,
Subdirectores de Área y otros expertos encargados de los procesos de
transformación de ambas entidades), y el al parecer, desacertado nombramiento y
posterior retiro de los dos primeros directores de la nueva DIAN (uno, Pedro
Nel Ospina, por un debate en el Congreso motivado en un operativo aduanero en
los Sanandresitos,[6] y el
segundo, Carlos Antonio Espinosa Pérez[7]
- quien años después terminó estando vinculado a la escandalosa captadora
ilegal DMG[8]
– por la supuesta entrega irregular de bienes en un proceso de decomiso
aduanero).
Para superar esta situación, con el Decreto 1071
de 1999, después de una profunda discusión entre el gobierno y los sectores
económicos, se decidió conservar la entidad unida bajo la figura de separación
funcional y organización especializada de la DIAN, conservándose así unidad de
mando para efectos de las políticas en los macro procesos tributario, aduanero
y cambiario, pero dándole un manejo diferenciado a cada uno de ellos.[9]
Actualmente, la UAE DIAN, está organizada en un
(1) Nivel Central, con tres (3) oficinas (Control Interno, Comunicaciones, y
Seguridad de la Información), un (1) órgano especial (Defensoría del
Contribuyente y del Usuario Aduanero); siete (7) direcciones de gestión
(Gestión de Aduanas, Gestión de Fiscalización, Gestión de Ingresos, Gestión
Jurídica, Gestión Organizacional, Gestión de Policía Fiscal y Aduanera, y
Gestión de Recursos y Administración Económica). A nivel seccional, la DIAN
tiene seis (6) Direcciones Seccionales de Aduanas; siete (7) Direcciones
Seccionales de Impuestos; treinta (30) Direcciones Seccionales de Impuestos y
Aduanas; y cuatro (4) Direcciones Seccionales Delegadas de Impuestos y Aduanas.
A continuación, se presenta el actual organigrama
de la UAE DIAN, del Nivel Central, de la Dirección Seccional de Impuestos y de
la Dirección General de Aduanas de Bogotá:
Organigrama UAE DIAN – Nivel Central
Organigrama UAE DIAN – Dirección
Seccional de Aduanas de Bogotá
Organigrama
UAE DIAN – Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá
Conforme al Art. 1º del
Decreto 1292 de 2015 (que modificó el Art. 1º del Decreto 4048 de 2008), dentro
de las competencias de la UAE DIAN, está la administración de los derechos de
aduana; y la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la
aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación, de
mercancías, y su administración y disposición, además del control y vigilancia
sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación
de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda
extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y
sobrefacturación de estas operaciones. La administración de los derechos de
aduana y demás impuestos al comercio exterior, comprende su recaudación,
fiscalización, liquidación, discusión, cobro, sanción y todos los aspectos
relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras. La dirección y
administración de la gestión aduanera, por su parte, comprende el servicio y
apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensión, decomiso o
declaración en abandono de mercancías a favor de la Nación, su administración,
control y disposición. Finalmente, le compete actuar como autoridad doctrinaria
y estadística en materia tributaria, aduanera y de control de cambios, en
relación con los asuntos de su competencia.
Los anteriores parámetros se
replican en cuanto a las funciones generales de la entidad (Art. 3º, Decreto
4048 de 2008, cuyo Núm. 11 fue modificado por el Art. 2º del Decreto 1292 de
2015). Abarcando tareas tales como administrar y supervisar el aparato armado
que ejerce funciones de policía fiscal y aduanera, como soporte y apoyo a las
funciones de investigación y determinación propia de las dependencias de
fiscalización tributaria, aduanera y cambiaria, así como el ejercicio por parte
del mismo de las funciones de policía judicial (Núm. 7º, Art. 3º Ibíd.), así
como administrar y controlar los Sistemas Especiales de Importación –
Exportación, Zonas Francas, Zonas Económicas Especiales de Exportación y las
Sociedades de Comercialización Internacional (Núm. 10, Ibíd.). Lo que conduce a
advertir que la gestión de la operación aduanera (uno de los procesos
misionales de la DIAN) se ha convertido en un componente sumamente importante
de su actividad, en cuanto a sus procesos de apoyo (recursos físicos), y de
evaluación y control (control interno). La última modificación a la estructura
de la entidad vino con el Decreto 2183 de 2017, por la cual se busca
implementar la estrategia de Gobierno en Línea, lo cual tendrá un gran impacto
sobre el flujo de información, para lo que nos incumbe, en los trámites aduaneros.
Para profundizar un poco más en este último punto, invito a mi siguiente post, en el cual voy a explicar algunos conceptos clave sobre la institución de la Aduana, defendiendo su actual independencia como institución autónoma, más allá de sus similitudes históricas con la tributación.
Espero que ésta explicación sea útil para ustedes. Mil saludos a todos.
En el evento de requerir asesoría al respecto para un caso específico, estoy disponible en mi sitio web enfasislegal.webnode.com.co o escribirme a mi email: enfasislegal@gmail.com
[1]
Revista Dinero. La apertura económica.
Publicado el 21 de agosto de 2013. Internet:
https://www.dinero.com/edicion-impresa/caratula/articulo/la-apertura-economica/182405
[2]
Torres González, Jaime. Colombia: logros
en dos décadas de modelo de desarrollo aperturista – Análisis según resultados
de balanza comercial. Publicado en Análisis
político Nº 82 (septiembre – diciembre de 2014), Universidad Jorge Tadeo
Lozano; Bogotá, págs. 212 – 235. Internet:
http://www.scielo.org.co/pdf/anpol/v27n82/v27n82a12.pdf
[3]
Beltrán Mora, Luis Nelson. 20 años
después del proceso de apertura económica: más mercados con poca
diversificación exportadora. Publicado en Revista Civilizar (Vol. 4, Núm.
7), el 10 de junio de 2013. Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Internet: file:///C:/Users/camilo/Downloads/243-Texto%20del%20art%C3%ADculo-891-2-10-20150908.pdf
[4]
Revista Dinero. Así cambió la economía en
28 años de apertura. Publicado el 22 de febrero de 2018. Internet: https://www.dinero.com/economia/articulo/28-anos-apertura-economica/255671
[5]
La Dirección de Impuestos había sido creada con la Ley de Hacienda de 1859.
López Garavito, Luis Fernando. Historia
de la Hacienda y del Tesoro en Colombia. Colección Banco de la República,
1992, pág. 130. Citado por Fino Serrano, Guillermo, Vecino Arenas, Carlos
Enrique, y Vasco Martínez, Rubén. El
sistema aduanero en Colombia. Teoría y práctica. Ediciones Jurídicas
Gustavo Ibañez, Medellín, 2003, pág. 98.
[6]
Diario El Tiempo. Redacción. Detrás de un
Ángel. Artículo publicado el 11 de septiembre de 1994. Internet: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-205149
[7]
Diario El Tiempo. Redacción. Renuncia
director de la DIAN. Artículo publicado el 16 de marzo de 1995. Internet:
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-276286
[8]
Revista Semana. Nación. Los socios
ocultos. Artículo publicado el 26 de febrero de 2009. Internet: https://www.semana.com/nacion/recuadro/los-socios-ocultos/132080-3
[9]
Fino Serrano, Guillermo, Vecino Arenas, Carlos Enrique, y Vasco Martínez,
Rubén. Ob. Cit., págs. 99 – 103.
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