Impuestos ambientales en Colombia (Parte 1): Impuestos Pigouvianos y Política Fiscal Ambiental

Hola nuevamente a todos. 

En las últimas décadas, es creciente la preocupación de los Estados por el cambio climático y la protección ambiental, enfocándose sus esfuerzos hacia el desarrollo sostenible (aquel que permite satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras). Colombia no ha sido ajeno a este compromiso mundial, y con la Ley 1819 de 2016 (reforma tributaria estructural), creó dos impuestos ambientales (al carbono y a las bolsas plásticas) que marcan la introducción de los “impuestos pigouvianos” con fines ecológicos.

En esta serie de posts, voy a abordar el tema, iniciando con esta reflexión sobre los impuestos pigouvianos y la política fiscal ambiental. Bienvenidos

IMPUESTOS PIGOUVIANOS Y POLÍTICA FISCAL AMBIENTAL

Según el Art. 3º de la Ley 99 de 1993, en concordancia con las definiciones de la OCDE, se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el ejercicio de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades. En este contexto, un tributo ambiental (Ecotasa o Ecotax), grava actividades consideradas como dañinas para el ecosistema y en consecuencia perjudiciales para el bienestar general, pretendiendo promover actividades amigables con el medio ambiente mediante incentivos económicos.

La idea de utilizar los tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones) para corregir externalidades negativas (bajo la premisa “el que contamina paga”) se atribuye al economista Arthur Pigou, quien expuso esa teoría en 1920, siendo incorporado el principio del contaminador pagador por la OCDE en la década de 1970, para ser acuñado el término “impuestos pigouvianos” por la ONU en su Declaración de Río (1992), como uno de sus instrumentos para fomentar el desarrollo ambiental.

Los impuestos pigouvianos buscan obligar al responsable de contaminar a incluir esta externalidad negativa (el daño o perjuicio para terceras partes diferentes del comprador y vendedor) dentro de sus propios costes de producción, a fin de corregir esta distorsión del mercado: a) haciendo que las empresas contaminantes paguen por lo que contaminen; b) induciendo a buscar sectores más rentables (esto es, menos contaminantes) y c) incentivar la búsqueda de tecnologías más limpias para volver más rentable la actividad económica del contribuyente.

La mecánica de dichos impuestos buscan que el coste marginal privado (el coste por la producción de cada unidad adicional a cargo del productor del bien o prestador del servicio), más el impuesto, termine siendo igual al coste marginal social (el coste que paga la sociedad – incluido el eventual contribuyente – por producir una unidad adicional de un bien o servicio). El fundamento de la tributación ambiental es claro. La contaminación impone costos en la sociedad que no son asumidos por el agente contaminador. Imponer el tributo a éste garantiza que el productor tenga en cuenta (“internalice”) esos costos sociales al momento de decidir qué tanto va a contaminar. Bajo este presupuesto, un objetivo razonable es reducir la contaminación a un nivel que equilibre tanto los costos de la contaminación como los beneficios de la actividad contaminante. Frecuentemente los impuestos resultan siendo mucho más eficientes que la regulación para lograr dicho objetivo.

En últimas, se trata de medidas fiscales regulatorias de carácter correctivo (“impuestos incentivo”) para mercados no regulados, cambiando el comportamiento de los productores y/o consumidores; cuyo diseño en la práctica enfrenta importantes retos, en cuanto a cuantificar la externalidad (daño marginal), y muchas veces, en medir objetivamente las emisiones contaminantes (o elegir un patrón de medición indirecto que permita la tributación). De esta forma, un eficiente impuesto pigouviano exige partir de la mejor estimación del daño marginal, y cuando no es posible o práctico gravar directamente la emisión, debe elegir un equivalente funcional para calificar el hecho generador.

Bajo esta perspectiva, la finalidad primordial del impuesto verde, no es necesariamente generar recaudos a favor del Estado, sin perjuicio de que dichos recursos sean empleados para alcanzar objetivos ecológicos (destinación que puede ser controversial, pues los tributos no deben ser necesariamente reinvertidos para fines medioambientales, de la misma manera que no toda inversión medioambiental debería ser financiada necesariamente a partir de impuestos verdes), y que los Estados hayan pronto encontrado las ventajas de usar los tributos ambientales como fuente de ingresos, tanto directa como indirectamente (compensando una reducción en la base gravable de otros impuestos tradicionales, como el impuesto a la renta). Además, este tipo de tributos, junto con el otorgamiento de subsidios para alternativas menos contaminantes, pueden ser utilizados junto con otros mecanismos de política medioambiental para reducir las externalidades, tales como pagos de compensaciones, certificados de emisiones o permisos negociables de descargas (y otros instrumentos más evolucionados como las emisiones trading), así como la fijación de estándares tecnológicos y de emisiones.

Los partidarios de los impuestos ambientales muchas veces afirman que existe un “doble dividendo” (extra fiscalidad) en gravar impositivamente la contaminación. La idea es seductora: los impuestos ambientales incrementan el bienestar por partida doble, al desincentivar actividades socialmente perjudiciales y al reducir la necesidad de incrementar los ingresos fiscales en otras áreas que afectan la capacidad de generar bienestar. Por ejemplo, los ingresos derivados de impuestos verdes pueden ser usados para compensar la disminución del impuesto a la renta sobre ingresos laborales, que podría perjudicar incentivos en dicho sector. Sin embargo, este argumento no es irrebatible, pues al gravar el consumo (los impuestos verdes terminan impactando el costo, aumentando de una u otra manera el precio de venta de ciertos bienes y servicios) se termina reduciendo la capacidad adquisitiva (y por ende, la renta líquida) de los contribuyentes.

El empleo de normas legales para proteger el medio ambiente tiene una larga historia. En el Reino Unido, ya existía preocupación sobre los efectos nocivos del carbón a mediados del siglo XII, y la primera legislación medioambiental sobre el tema en ese país data de 1853, con reformas en 1956 y 1968. La primera ley de control de contaminación del aire en Estados Unidos fue aprobada en 1955 (Mirrlees et al., 2011; Williams, 2016). Durante los años 80 del siglo XX, y bajo el impulso de entes como la Comisión Mundial del Medio Ambiente de 1987 (autora del documento Nuestro futuro común, conocido también como Informe Brundtland) naciones como Finlandia, Suecia, Alemania, Países Bajos, Dinamarca, Reino Unido, Noruega e Italia llevaron a cabo reformas fiscales ambientales (mientras que otros, como Estados Unidos, Bélgica y Suiza introdujeron impuestos verdes mediantes leyes, pero no como parte de una reforma fiscal integral) que pronto fueron seguidas por otros países (Oliva et al., 2011; Huesca & López, 2016).

Siguiendo la doctrina de la Unión Europea, los tributos ambientales suelen clasificarse (Oliva et al., 2011), según la base imponible, en: 1) impuestos a la energía, que gravan bienes energéticos como diésel, gasolina, gas natural, electricidad; 2) impuestos al transporte, que gravan la propiedad o el uso de vehículos motorizados; 3) impuestos a la contaminación, que recaen sobre las emisiones al aire (impuestos al carbono o CO₂, y sustancias que reducen la capa de ozono), así como a manejo de residuos, ruido, efluentes y fuentes difusas de polución al agua (fertilizantes, pesticidas, etc.); y 4) impuestos a los recursos, que gravan el uso o la extracción de materiales renovables (bosques, agua, etc.) o no renovables (combustibles fósiles).

Espero que ésta explicación sea útil para ustedes. Mil saludos a todos. 

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