Historia de nuestro derecho constitucional: El plebiscito de 1957

 Hola a todos:

El plebiscito de 1957 fue la primera reforma política adoptada en Colombia después del derrocamiento (1957, mayo 10) de la dictadura militar de Gustavo Rojas Pinilla (1953 – 1957), para validar lo que se llamó el “Frente Nacional”, un acuerdo de paz entre los partidos Liberal y Conservador que a través de la alternancia de la Presidencia de la República, y un reparto igualitario (paridad política) de los cargos de las tres ramas del poder, pretendía lograr la paz (tras décadas de la Violencia bipartidista) a través de un modelo transitorio de cogobierno.

 

Existe consenso en la doctrina en cuanto a que aquel “plebiscito” (éste mecanismo no estaba contemplado en la Constitución de 1886), en la realidad se ajustaba más a un referendo, estuvo marcado por dos hechos inéditos en nuestra historia política: el nacimiento del Frente Nacional (en razón de esa consulta), y la votación por primera vez de las mujeres en Colombia (quienes habían obtenido tal derecho, por iniciativa de Rojas Pinilla, en 1955). Se dice que realmente lo que ocurrió en 1957 fue un referendo, pues la convocatoria del “plebiscito para una reforma constitucional” en el primer domingo del mes de diciembre de 1957, fue hecha por la Junta Militar de Gobierno “a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, para que expresen su aprobación o improbación” a lo que expresamente llamó – como muy bien lo rezaba el encabezamiento – un “texto indivisible” integrado por catorce artículos que, aprobados por la ciudadanía, fueron incorporados al texto de la Carta de 1886 “inmediatamente después de conocido el resultado oficial de la votación” (Art. 14).

 

Con este plebiscito se refrendó el Frente Nacional (estableciendo, entre otras disposiciones, la modificación del esquema salarial a los congresistas y diputados; que se debía dedicar el 10 % del Presupuesto Nacional a la educación pública – con el fin de acabar con el analfabetismo –, y la creación de la carrera administrativa para acceder a la función pública), el derecho al voto de la mujer (impulsado por Rojas Pinilla para impulsar la Constituyente, tal como afirmaría en 1975 en su última entrevista) y restableciendo el derecho exclusivo del Congreso a reformar la Constitución (Morales, 2016).

 

La crisis política que precedió al plebiscito fue la dictadura militar del general Gustavo Rojas Pinilla (quien derrocó al presidente electo Laureano Gómez), durante la cual la Constitución fue suspendida. Con este plebiscito se buscaba fundar lo que se llamó la “Segunda República” (en palabras de Alberto Lleras Camargo) mediante la convocatoria al pueblo para que aprobara la transición a la democracia en la forma del Frente Nacional, diciendo sí a la idea de que, por cuatro periodos presidenciales (16 años), conservadores y liberales se turnaran el mando de la Nación, dividiendo en partes iguales el número de cargos que cada partido tendría dentro de esa administración.

 

A esta reforma se llegó en tres etapas: Las dos primeras, mediante la Declaración de Benidorm (1956, julio 24) y el Pacto de Sitges (1957, julio 20), suscritas desde el exilio en España por los ex presidentes Alberto Lleras Camargo y Laureano Gómez (liberal y conservador, respectivamente), como acuerdos (el primero, con los postulados básicos, y el segundo, con la delineación de sus alcances específicos) para agilizar la transición de la Junta Militar que sucedió a Rojas Pinilla hacia un gobierno democrático.

 

La tercera, mediante el plebiscito (1957, diciembre 1), y en las dos legislaturas posteriores a las elecciones parlamentarias de 1958, cuando las reformas del Frente Nacional, cuyos ejes centrales eran la paridad y la alternación, que pudieron plasmarse en la Carta Política de 1886, imprimiéndole, como señalaría el propio Alberto Lleras Camargo, un “candado constitucional” a los pactos celebrados entre esos dos partidos tradicionales (Sarabia, 2003, 31).

 

Para darle legitimad a la reforma (y al proyecto de alternancia de la Presidencia), la Corte Suprema de Justicia aprobó el proyecto, y la Junta Militar, a través de los Decretos Legislativos Nº 247 (1957, octubre 4) y 251 (1957, octubre 5; reformatorio del Art. 12 del texto indivisible redactado en el decreto anterior), dio paso a la convocatoria. Esa misma Junta eligió a los 20 magistrados de la Corte Suprema, quien debió tomar decisiones legislativas a falta del Congreso, que había sido suspendido desde 1949 (un año después del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán) por la turbación del orden público (Morales, 2016).

 

Mucho se ha criticado sobre los defectos y consecuencias del Frente Nacional, pero lo cierto es que sirvió para su propósito inmediato, cual era detener la “guerra civil no declarada” que inició con los levantamientos campesinos de los años 30, siguiendo con el asesinato de Gaitán (1948), el cierre del Congreso un año más tarde, las convulsas presidencias de Laureano Gómez y Roberto Urdaneta, y finalmente, el golpe militar de Rojas Pinilla (1953, junio 13).

 

El plebiscito, en ese entonces, era la única vía de darle viabilidad y legitimidad a unos acuerdos, mediante la convocatoria directa al pueblo para la “restauración de la normalidad” y la “reconquista de su patrimonio cívico común”, que bien pudiera calificarse como un acuerdo de paz, por lo demás, muy exitoso y duradero, aunque restringido al problema para el cual había sido concebido como solución: la violencia bipartidista (Constaín, 2016), y que curiosamente, dio génesis posterior al surgimiento de las guerrillas de izquierda como el ELN, M19 y las FARC, en relación a quien, paradójicamente, se convocó un plebiscito para aprobar un acuerdo que acabe el conflicto armado que ha sido una circunstancia constante en la historia de nuestro país.

 

Sin embargo, son repetidos los comentarios en cuanto a su origen como legitimación de un pacto bipartidista que excluyó a otras fuerzas minoritarias del país (los comunistas, por ejemplo), y que buena parte de los votantes ignoraron las repercusiones sociales y políticas que implicaban haber aprobado en un solo “texto indivisible”, seguido de una invocatoria a Dios, temas que de manera separada no habrían respaldado, sobre la intención primaria de buscar apoyo a la idea política del Frente Nacional (Gómez, 1991; Álvarez, 2016) y bajo las consignas (patrocinadas por la empresa privada) presentadas como que “votar afirmativamente era votar por la prosperidad, el bienestar y le prestigio de la patria” (Morales, 2016).

 

Este fue un acuerdo que, bien pudiera llegar a afirmarse, so pretexto de restablecer la democracia, terminó frenándola y atentando contra ella, implantando un modelo de alternancia del poder al antojo de las élites políticas, excluyente de quienes no pertenecieran a los partidos Liberal y Conservador (Hacemos memoria, 2016). Con el tiempo, el eventual fracaso del Frente Nacional se evidenció al confrontar la historia con el objetivo señalado por el pacto de Benidorm: “crear un gobierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos, hasta tanto que recreadas las instituciones y afianzadas por el decidido respaldo de los ciudadanos, tengan fortaleza bastante para que la lucha cívica se ejercite sin temor a golpes de Estado” o, como hoy, a un conflicto armado como el que tanto tiempo se ha vivido (González, 2013).

 

En cuanto a que si el acto del 1º de diciembre de 1957 fue un plebiscito o un referendo, la doctrina se divide en considerar que fue lo último (Castro, 2002; Naranjo, 1984, 272) o que fue, a la vez, lo uno y lo otro (Naranjo, 1987, 124; Vidal, 1988, 52). La segunda tesis se fundamenta en que, primeramente, el pueblo con 4.169.294 votos, restableció la Constitución de 1886 que se encontraba suspendida por el golpe de Estado, y paralelamente, le introdujo modificaciones a manera de reforma compuesta de catorce artículos, actuando así como poder Constituyente primario (referendo constitucional), mientras que a la ve, como el texto del acto plebiscitario sometido a decisión popular era indivisible (esto es, era imposible escogerse qué se aprobaba y qué no se aprobaba), el pueblo terminó adhiriéndose a los cinco miembros de la Junta Militar y a su política de turno, quienes citaron ilegítimamente al pueblo para que decidiera, de tal manera que éste último no podía aprobar el acto desconociendo a sus autores (de allí, el plebiscito).

 

Con este acto, el pueblo reconoció a la Junta Militar (en contra del texto del Art. 114 de la Carta de 1886 que consagraba un régimen presidencialista) y ésta así se “legitimó”, so pretexto de interpretar la opinión nacional expresada en los acuerdos de los dos partidos políticos mayoritarios, aceptando además que la Junta continuara ejerciendo la Presidencia de la República, paradójicamente, desde el 30 de enero y hasta el 7 de agosto de 1958. De manera igualmente paradójica, en el mismo acto de 1957, el pueble ratificó la siguiente fórmula pétrea: “En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”, absurdo que iría después a contravenir con los actos que desencadenaron en la promulgación de la Constitución de 1991 (Rey, 1989, 103 – 105).

 

Lo que sí parece claro es que la solución jurídica adoptada para dar vida al “plebiscito” de 1957 fue anti técnica pero eficaz, pues el único mecanismo posible (el acto legislativo por la vía del Art. 218 de la Constitución de 1886) no era viable pues el Congreso no funcionaba en ese entonces, y de haber operado tampoco habría sido posible tramitar tal iniciativa, pues su tránsito por las cámaras duraba cuando menos un año. Así, la consulta plebiscitaria permitía reformar la Constitución, de modo que fuese posible entregar el poder, lo más rápido posible, por los militares a los civiles (Vásquez, 1979, 309; Quinche, 2004, 68).

 

Desde sus orígenes en Roma, plebiscito y referendo son ambos mecanismos para votar la existencia de normas. El plebiscitum era la ley que la plebe romana imponía, por votación, a propuesta de su Tribuno, lo cual con el tiempo evolucionó hacia un acto de consulta por el cual los poderes públicos sometían al voto popular la aceptación o rechazo de una determinada propuesta de carácter político. Por otra parte, bajo la noción de referéndum se engloban pronunciamientos populares en torno a textos de contenido normativo, relacionados con la estructura jurídico – política de cada país. Allí radica la diferencia con el plebiscito, en el sentido de que el plebiscito versa sobre una decisión que no ha sido plasmada en un texto normativo (Quinche, 2004, 54 – 65).

 

En estas mismas líneas, se manifiestan los Arts. 3º y 7º de la Ley 134 de 1994, en cuya exposición de motivos se expresó la necesidad de fijar controles estrictos para garantizar que el plebiscito fuera empleado como un mecanismo de participación democrática libre de los vicios que históricamente lo han asociado con los regímenes autoritarios, tal como ocurrió con los regímenes Napoleónico (1802) y Bonapartista (1852, 1870), cuando era claro que por “plebiscito” se entendía un mecanismo de “ratificación” de “dictadores y usurpadores del poder” para lograr legitimidad (Corte Constitucional, 1994, Sentencia C – 180). Lo cierto es que el plebiscito, bien entendido, es una convocatoria directa al pueblo soberano, para que “de manera autónoma, defina su propio destino”, o se pronuncie sobre “una decisión fundamental para la vida del Estado y la sociedad”, tal como la Corte Constitucional reiteró (2015, Sentencia C – 150).

 

La votación en el plebiscito (un total de 4.397.284 colombianos, de los cuales 1.835.255 fueron votos femeninos) fue de una abrumadora mayoría de 4.169.294 votos en favor del “Sí”, contra 206.654 en favor del “No”, 20.738 votos en blanco y 194 nulos, siendo, a la fecha presente, las elecciones con el nivel de participación electoral más alto en la historia del país. En esa época, Colombia contaba con una población de 11,548.172 personas, entre ellas, 5.806.105 mujeres.

 

Para su comparación, el “Plebiscito por la Paz” (2016, octubre 2) con el cual se buscó refrendar el Acuerdo Final suscrito con la guerrilla de las FARC en La Habana, concluyó en la muy apretada victoria del “No” (6.424.385 votos) contra el “Sí” (6.363.989). Jaime Castro, exalcalde de Bogotá y estudiante de Bachillerato en Boyacá para 1957, claramente recordaba el evento como una cosa “mágica” (La Nación, 2016):

 

Miles de personas que se mataban por el color de la corbata se reunieron al día siguiente de la elección saludándose como compadres. La violencia se acabó en pueblos en donde hasta el 30 de noviembre a uno lo mataban por ser conservador o liberal (La Nación, 2016).

 

En ese entonces, las condiciones para votar eran simples; no había inscripciones y bastaba presentar un documento que acreditara la identidad del votante (entre 10 opciones que incluían la cédula nueva o laminada – en papel –, la cédula de identidad militar, la partida de bautismo, el carnet del ICSS, la cédula de policía, la libreta militar, la tarjeta de identidad postal, el pasaporte o la partida de matrimonio), incluso se aceptaba el testimonio de dos personas ceduladas. Con ley seca, se usó una papeleta (un simple papel, incluso manuscrito, que incluso se distribuía en las tiendas) para depositar el voto, y se aceptaba el voto en blanco además de los afirmativos y negativos (La Opinión, 2016; Morales, 2016).

Hasta una próxima oportunidad,

Camilo García Sarmiento

Referencias:

 

Álvarez, L. F. (2016, julio 29). Plebiscito: de 1957 a 2016. El Colombiano. Recuperado de http://www.elcolombiano.com/opinion/columnistas/plebiscito-de-1957-a-2016-CD4665765

Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa. Acto Legislativo Nº 1 (1957, abril 9). Por el cual se convoca a una nueva Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, se reforma el Acto Legislativo Nº 2 de 1954, se dan unas autorizaciones al Gobierno y se dictan otras disposiciones. Bogotá, Colombia. Recuperado de http://hdhc.blogspot.com/2007/04/reformas-de-1957.html

Castro, J. (2002, noviembre 16) ¿Referendo o plebiscito? El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-989057

Constaín, J. E. (2016, octubre 1). Así fue el primer plebiscito votado en el país. El Tiempo, Recuperado de http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/historia-del-plebiscito-de-1957-51641

 

Gómez, A. (1991, marzo 22). La reforma del plebiscito, 1957. El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-48326

 

González, C. (2013, octubre 22) Plebiscito, Frente Nacional y guerra anti insurgente. Cátedra de memoria e historia reciente. Centro de Memoria, Paz y Reconciliación. Recuperado de http://centromemoria.gov.co/wp-content/uploads/2014/03/3.-Plebiscito-frente-Nacional-y-guerra-insurgente.pdf

 

Junta Militar del Gobierno de la República de Colombia. Decreto 247 de 1957 (octubre 4). Sobre plebiscito para una reforma constitucional. Bogotá, Colombia. Diario Oficial Nº 29517 (1957, octubre 21).

 

Junta Militar del Gobierno de la República de Colombia. Decreto 251 de 1957 (octubre 9). Por la cual se sustituye el artículo 12 del texto indivisible sobre reforma a la Constitución Nacional, sometido a plebiscito mediante el Decreto legislativo número 0247 de 1957. Bogotá, Colombia. Diario Oficial Nº 29517 (1957, octubre 21).

 

La Nación (2016, octubre 2). Así fue el primer plebiscito que Colombia votó en 1957. La Nación. Recuperado de https://www.lanacion.com.co/2016/10/02/asi-fue-el-primer-plebiscito-que-colombia-voto-en-1957/

 

Morales, C. (2016, julio 22). El día en que Colombia votó por primera vez en un plebiscito. El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16651716

 

Naranjo, V. (1984) Elementos de teoría constitucional e instituciones políticas. Bogotá, Colombia. Indagraf Ediciones Ltda.

 

 

Quinche, M. (2004) Reforma Política y Referendo en Colombia. Dentro del proceso de reformas de la Constitución de 1991. Bogotá, Colombia. Centro Editorial Universidad del Rosario.

 

Raynaud, G. (2008, marzo 24). El plebiscito de 1957. La Opinión. Recuperado de https://www.laopinion.com.co/memorias/el-plebiscito-de-1957-151457#OP

 

Redacción (2016, mayo 2) Del 57: primer hito de consulta al pueblo colombiano. Hacemos Memoria. Recuperado de http://hacemosmemoria.org/2016/05/02/del-57-primer-hito-de-consulta-al-pueblo-colombiano/

Restrepo, J. (2016, julio 10) El plebiscito de 2016, el de 1957 y la Constituyente de 1991. Razónpública.com Recuperado de: https://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/9574-el-plebiscito-de-2016,-el-de-1957-y-la-constituyente-de-1991.html

 

Rey, E. (1989) Referendo y plebiscito. Chile y Colombia. Bogotá, Colombia. Ediciones Ciencia y Derecho.

Sarabia, A. (2003). Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Bogotá, Colombia. Editorial Norma S.A.

Vásquez, A. (1979) El poder presidencial en Colombia. Bogotá, Colombia. Enrique Dolby Editores.

 

Vidal, J. (1988) Derecho constitucional general. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia.