Conceptos de derecho ambiental aplicados al derecho administrativo y tributario: la tragedia de los comunes

Hola a todos: 

Hoy quiero referirme a un concepto tomado de la sostenibilidad ambiental, como implicaciones muy importantes para el derecho público y, especialmente, para el derecho tributario. Me refiero a la denominada "tragedia de los comunes".

La tragedia de los [bienes] comunes (que otros más acertadamente llaman, el problema con los recursos de acceso público) es un dilema económico descrito por Garret Hardin en 1968 en la revista Science (sobre un escenario descrito en 1833 por el matemático William Forster Lloyd), que aborda el problema de la sobreexplotación de los recursos limitados y la asignación eficiente de recursos, cuando los individuos, actuando de manera racional e independiente, agotan un recurso compartido, aun cuando la sobreexplotación no sea un fin perseguido voluntariamente.

 

Tenemos un pastizal cuyo uso es público, y está compartido, digamos, entre 10 pastores, cada uno de los cuales tiene asignada una vaca para usar dicho pastizal (cada uno de ellos usa 1 /10 de tierra para consumo de su semoviente). El problema empieza cuando uno de ellos, dándose cuenta que a pesar de su uso, queda suficiente pasto no consumido como para pensar que se podrían alimentar aún más animales, decide traer otra vaca (usando ahora el equivalente a 2 /11 del pastizal), lo cual motiva a los demás pastores (que experimentaron una pérdida de 1/11 de terreno) a traer una vaca más para no quedarse atrás (con lo cual, su ganancia aumentaba a 2/12, conduciendo a una pérdida en los demás de 1/12, y así sucesivamente). Sin embargo, cuando cada uno de los 10 pastores ya tenía 2 vacas pastando en el terreno, se dieron cuenta de que el pasto no volvió a crecer, ya que el desgaste del suelo sobrepasó su capacidad para proveer suficiente alimento a los animales. En consecuencia, por tomar decisiones a corto plazo, motivadas por el fin egoísta de maximizar sus ganancias y no pensar en el largo plazo (sostenibilidad del pastizal) todas las vacas perecieron debido al agotamiento o sobreexplotación del recurso (suelo).

 

En síntesis, en términos económicos, la tragedia ocurre cuando cada usuario recibe beneficios directos del uso de un recurso público compartido (accesible para todos los miembros, incluyendo a quienes no han contribuido a su producción ni conservación), pero carga solamente con una fracción del costo de su explotación. Siendo el propósito obvio de cada ganadero maximizar su beneficio individual, sentirá la urgencia de llevar más y más vacas suyas a pastar; sin advertir que el crecimiento (exponencial) del ganado sobre el terreno (motivado por el ejemplo de quienes llevan sus vacas y el temor a que “alguien más” obtenga mayor beneficio que éste) conducirá a que los pastos se destruyan y todos los ganaderos se arruinen (porque aunque uno de ellos no lleve más vacas, los demás sí lo harán). El mensaje de la parábola es que el incentivo individual conduce a la ruina colectiva. Y también que la acción u omisión individual no es insignificante si se suma a las acciones u omisiones de otros individuos.

 

Para Hardin, el verdadero problema es la sobrepoblación humana, pues entre más pastores haya, más personas usarán el recurso y éste se desgastará más. Obligando a que cada persona, a largo plazo, viva con menos, pues al aumentar la población, los recursos tendrán que dividirse entre una mayor cantidad de individuos. Ofreciendo dos posibles soluciones, desde el concepto de ausencia de exclusividad en el uso del recurso, pues en el escenario antedicho, ninguno de los usuarios tiene el derecho de impedir que los demás lleven más vacas a pastar.

 

1)      Privatización o propiedad privada: dividir el pastizal en 10 pedazos de propiedad privada, en los cuales cada uno es responsable de su zona (dejando la responsabilidad en cada propietario sobre dar un uso razonable y sostenible al recurso).

 

2)      Regulación o propiedad estatal: contratar un administrador para todo el terreno, teniendo éste el poder de decidir la cantidad de ganado que podrá usar la tierra para evitar el desgaste del suelo.

 

Ahora bien, desde el punto de vista económico, una de las ventajas de la copropiedad colectiva es que todos, de alguna manera compartimos algún derecho sobre el uso del recurso, pero un problema con este esquema (según Hardin) es que sus administradores no cargan con el costo de sus decisiones (ni reciben incentivos por lograr un rendimiento sobresaliente). Mientras la privatización si resuelve, aparentemente, todas esas situaciones, pues el dueño (y administrador) del recurso sí asume el costo o percibe la utilidad de sus decisiones, de tal manera que cada decisión errónea tendría que pagarla directamente.

 

Bajo estos supuestos, y en el contexto del derecho administrativo y especialmente, tributario, tenemos que la economía de lo público (que a diferencia de la economía de lo privado, debe buscar la asignación eficiente de recursos con miras a garantizar el bienestar común) debe abordar el problema con una política pública que asegure, de una parte, el acceso común (eso sí, regulado) al recurso público, y de la otra, evite su agotamiento o sobreexplotación. Esa solución, desde mi punto de vista, no reside necesariamente en la privatización (pues esta acción, desnaturaliza la noción de lo público y el fin máximo del Estado que debe ser la búsqueda del interés general o bien común), aunque puede ayudarse en cierta medida del concepto (empleando, por ejemplo, esquemas de coadministración, movimientos cooperativos o concesiones, según resulte más conveniente).

 

Esto por cuanto, como acertadamente advirtió la politóloga Elinor Ostrom (premio Nobel de Economía 2009) en su obra El gobierno de los bienes comunes (1990), recordando que el escenario de la parábola original (que pareciera haber sido inspirado en las tierras feudales comunitarias - commons – de la Inglaterra medieval) los actores económicos (pastores) no interactuaban necesariamente en una economía de mercado (dinero), y que éstos no se comunicaban entre sí. Además de que el recurso común (pastizal) no era de libre acceso, sino que en realidad, era si no de propiedad (cuya titularidad correspondía al señor feudal) sí de usufructo común. De hecho, como la historia lo demostró, la privatización paulatina de la propiedad rural condujo, paradójicamente, a la sobreexplotación, ya que el propietario individual tiende, precisamente, a actuar tal como Hardin lo predijo: maximizar sus utilidades utilizando intensivamente el recurso a él asignado (suelo).

 

Así las cosas, la tierra no era solo un recurso, sino un componente esencial de la misma comunidad, la villa, cuyos aldeanos se conocen entre ellos y trabajan en conjunto para obtener un mayor beneficio representado, no en la acumulación de riqueza, sino en la utilización óptima del recurso para garantizar su sostenibilidad (y en últimas, la subsistencia de la colectividad): de esta manera, ya que ninguno desea morir de hambre, todos se encargan de regular (individual y colectivamente) el acceso y utilización del recurso común.

 

Con su trabajo Ostrom (tal como anunció la Real Academia de las Ciencias en Suecia), con acierto desafió la concepción tradicional de que la propiedad común está mal administrada, llegando a la conclusión de que los resultados son con frecuencia mejores que los predichos por los defensores de la privatización, observando que quienes utilizan los recursos frecuentemente desarrollan sofisticados mecanismos de decisión y cumplimiento de normas para manejar conflictos de intereses, y caracterizando “reglas de diseño” que promueven resultados positivos, a saber:

 

·         Límites claramente definidos (exclusión efectiva de terceros no involucrados en el uso del recurso).

·         Reglas de uso y disfrute de los recursos comunes, adaptadas a las condiciones locales.

·         Acuerdos colectivos que permitan participar a los usuarios en los procesos de toma de decisiones sobre el uso eficiente y sostenible del recurso común.

·         Control efectivo, por parte de agentes que sean miembros de la comunidad o que respondan ante ella.

·         Escalas progresivas de sanciones para los usuarios que trasgredan las reglas de la comunidad.

·         Mecanismos de resolución de conflictos gratuitos o económicos, y de fácil acceso para todos los usuarios del recurso común.

·         Autogestión de la comunidad, reconocida por las autoridades de instancias superiores.

·         En el caso de grandes recursos comunes (donde por su escala es más difícil el control comunitario), organización en varios niveles, con pequeñas comunidades en el nivel base y así progresivamente.

 

Ello significa, aplicado al ámbito de la economía pública y en general de la gobernanza económica, que la solución del problema no es necesariamente la privatización, sino la regulación del recurso común (implementando estrategias de interacción – prácticas comunales – que prevengan conflictos y permitan la preservación de los recursos y eviten la degradación del entorno) para asegurar su uso responsable en beneficio de todos.

Hasta una nueva oportunidad, 

Camilo García Sarmiento