Presupuestos procesales de las demandas en el CPACA: ¿Cuáles son los recursos obligatorios en materia administrativa? ¿reposición? ¿apelación?
Hola a todos:
Esta es una inquietud frecuente al momento de agotar la sede administrativa (antes, vía gubernativa), con miras a una futura demanda judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (por ejemplo, la nulidad y restablecimiento del derecho. Siendo un presupuesto procesal de la demanda, y además, un requisito a validar para la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho (antes, prejudicial) en asuntos de lo contencioso administrativo.
Al respecto, tenemos que el Art. 161 C.P.A.C.A., estableció, entre los requisitos que deben cumplirse (como presupuesto procesal) para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de manera específica sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que cuanto se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
La normativa citada estableció así la necesidad de interponer los recursos obligatorios, para darle la oportunidad a la Administración para que revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tal supuesto, la interposición del recurso de Apelación constituye: (a) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la Administración, porque permite debatir sus decisiones; (b) una oportunidad para que la Administración reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos, y (c) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (C.E., Sec. Segunda, Subsección B, Sent. del 28 de febrero de 2018, Exp. 05001 – 23 – 33 – 000 – 2014 – 01730 – 01 (3176 – 2017), C.P.: Palomino Cortés, C.
Ahora bien, el Art. 74 C.P.A.C.A., establece los recursos que proceden contra los actos administrativos, entre los que incluyó los de Reposición y Apelación, y el de Queja cuando se rechace este último. El Art. 76 Ibid., a su vez, fijó el procedimiento que debe seguirse para la presentación de los referidos medios de contradicción y, además, en los Inc. 3 y 4, señaló que el recurso de Apelación será obligatorio para acceder a la jurisdicción, mientras que los Recursos de Reposición y de Queja no serán obligatorios. Así las cosas, únicamente el recurso de Apelación se torna ineludible; luego, cuando la Administración otorga la oportunidad para presentarlo, su interposición es forzosa antes de radicar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de que esta no sea estudiada (C.E., Sent. del 19 de febrero de 1999, Rad. 9230 / 99, C.P.: Correa Restrepo, J.; Sec. Segunda, Subsección A, Sent. del 17 de agosto de 2011, Exp. 76001 – 23 – 31 – 000 – 2008 – 00342 – 01 – (2203 – 2010), C.P.: Gómez Aranguren, G.).
Por el contrario, si la Administración no ofrece la posibilidad de interponer el recurso aludido, quien pretenda demandar la nulidad de un acto administrativo particular puede acudir directamente a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el Art. 161, Núm.2º, Inc. 2º C.P.A.C.A., según el cual, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito anteriormente mencionado (Sec. Segunda, Subsección A, Auto del 20 de enero de 2022, Exp. 66001 – 23 – 33 – 000 – 2019 – 00173 – 01 – (2539 – 2021), C.P.: Suárez Vargas, R.).
En cuanto a la naturaleza de la Reposición y de la Apelación, el primero es un recurso optativo pues el obligatorio de interponer es el de apelación. El carácter potestativo de dicho recurso pone en evidencia que el acto que lo decide cuando es confirmatorio tiene un carácter eminentemente accesorio frente al acto que es objeto del mismo, esto es, frente al principal. El acto administrativo principal como el que decide el Recurso de Apelación son los presupuestos básicos para que la Vía Gubernativa se entienda agotada en debida forma, amén de que la notificación del último es la que tiene incidencia para el cómputo del término de caducidad, para el ejercicio oportuno de la acción (Sec. Primera, Sent. del 6 de julio de 2001, Exp. 6352).
En ese orden, tenemos que como regla general, es que el Recurso de Apelación es obligatorio, y que existen algunas excepciones (contempladas en el mismo C.P.A.C.A.), así como en otras leyes, que consagran otro tipo de recursos como los obligatorios.
Entre ellos, tenemos el Recurso de Reposición (como obligatorio en materia de servicios públicos domiciliarios), el Recurso de Reconsideración (en materia tributaria, por exigencia expresa del Estatuto Tributario), o el caso que voy a mencionar a continuación, con respecto a las decisiones tomadas por las Direcciones Seccionales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – DEAJ (muy socorridas, por ejemplo, para la discusión sobre la bonificación judicial).
Al respecto, se tiene que si bien la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – DEAJ, es el ente responsable de la administración de la Rama Judicial a nivel nacional, el legislador determinó (en los Arts. 11, 50, 85, 98 y 103, entre otros, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia) una estructura desconcentrada de las tareas inherentes a esa labor en las Direcciones Seccionales, que las asumen respecto de las regiones o departamentos en los que tienen jurisdicción y que cuentan con la autonomía suficiente para su ejercicio, lo que incluye, desde luego, la adopción de decisiones que concreten sus cometidos organizacionales de manera discrecional y potestativa, aunque sin dejar de ser coherentes con las políticas públicas sentadas por el gobierno judicial (Consejo Superior de la Judicatura).
Adicional a lo anterior, el legislador no le asignó a la DEAJ la condición de superior funcional de las Direcciones Seccionales, como para tener que avocar los recursos que se pudieran formular contra sus determinaciones, sino que señaló que su misión es la de emitir las órdenes, directrices y orientaciones que estas deben seguir, con fundamento en el principio de coordinación de que trata el Art. 2º, Núm. 10, C.P.A.C.A.
De esta manera, el Art. 8º, Ley 489 de 1998 (declarado exequible en Sent. C – 727 de 2000), establece expresamente que los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa (entendida como la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, sin que ello implique delegación, la cual podrá hacerse por territorio y por funciones), solo son susceptibles del Recurso de Reposición, en los términos establecidos en las normas pertinentes (para este caso, el C.P.A.C.A.).
Por consiguiente, no existe prescripción legal ni constitucional que imponga a la DEAJ la asunción de los Recursos de Apelación interpuestos contra actos administrativos emitidos por las Direcciones Seccionales, no solo por no preverse superioridad funcional en esa materia, sino porque la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva para con esos órganos desconcentrados es la de darle lineamientos, pautas, asesoría y apoyo, sabiendo que la definición del salario y de los demás ingresos de los servidores judiciales recae en cabeza del legislador y del Gobierno Nacional, y las Direcciones Seccionales para el efecto sólo operan como pagadores, aplicando tales normas y usando las herramientas que define para el efecto el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; función pagadora que tiene como órgano desconcentrado para la ejecución de actividades administrativas en la Rama Judicial.
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