Evolución jurisprudencial y legal de la excepción a la regla general de caducidad, para prestaciones periódicas, para la nulidad y restablecimiento del derecho
Hola a todos:
Aprovechando una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que en estos días voy a radicar (en la cual se discuten obligaciones periódicas, concretamente la reliquidación de prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial, para un seervidor público que se encuentra actualmente laborando), me puse a revisar la jurisprudencia sobre una curiosa excepción que hay a la regla general de caducidad del Art. 164 C.P.A.C.A., la cual es muy relevante, no solo al estudiar la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sino incluso, para estudiar la procedibilidad de la solicitud de conciliación prejudicial (hoy, solicitud de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo). Veamos:
Arranquemos por anotar que, frente a los asuntos no susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, según la Ley 2220 de 2020, se encuentran aquellos en los que haya caducado la acción, y, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado (Núm. 3 y 4, Art. 90, Ibid.).
A ese respecto, el Art. 164 CPACA establece, como algunas de las excepciones expresas a la regla general de caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (Lit. d, Núm. 2: la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales), que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas (Lit. c, Núm. 1, Ibid.); y cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo (Lit. d, Núm. 1, Ibid.).
Respecto de la excepción a la mentada regla de caducidad frente a las prestaciones periódicas, cabe precisar que antes de la entrada en vigencia del CPACA, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, si bien había afirmado inicialmente que, si bien el derecho sustancial respecto de prestaciones periódicas no prescribe, la acción judicial si caduca, y que por ello los actos administrativos deben acusarse ante la jurisdicción dentro de los términos que dispone la ley, antes la Ley 167 de 1941 y a partir de 1 de marzo de 1984, el Decreto 01 del mismo año (antiguo C.C.A.), so pena de que la acción sea declarada extemporáneo (Sentencia del 14 de diciembre de 1992, C.P.: Pedraza de Arenas, D.), a partir de la Sentencia del 23 de marzo de 1993 (C.P.: Forero de Castro, C.), se empezó a afirmar que, tanto durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, como del C.C.A., fue posible y lo es, demandar en cualquier tiempo un acto que reconoce prestaciones periódicas. Lo que no cabe es exigir la devolución de sumas pagadas por ese concepto a particulares de buena fe (Sentencias del 24 de mayo de 2001, C.P.: Pájaro Peñaranda, N.; del 15 de julio de 2006, C.P.: Arango Mantilla, A.; del 23 de septiembre de 2007, C.P.: Ramírez de Páez, B.; del 4 de febrero de 2010, C.P.: Ramírez de Páez, B.; del 23 de septiembre de 2010, C.P.: Vargas Rincón, A.; del 21 de octubre de 2010, C.P.: Vargas Rincón, A.; del 25 de noviembre de 2010, C.P.: Vergara Quintero, L., y muchas posteriores).
Luego, la jurisprudencia aclaró que la excepción se refería a los actos que reconozcan (no a los que nieguen) prestaciones periódicas (rigiéndose estos últimos al Inc. 2, Art. 136 C.C.A.) (Sentencias del 29 de junio de 1993, C.P.: Pedraza de Arenas, D.; del 1 de enero de 2000, C.P.: Olaya Forero, A.; del 13 de julio de 2006, C.P.: Arango Mantilla, A.; del 30 de noviembre de 2006, C.P.: Olaya Forero, A.; del 4 de septiembre de 2008, C.P.: Lemos Bustamante, J.).
Concurrentemente, se aclaró que, tratándose de derechos pensionales (imprescriptibles), cuando se ha negado en una oportunidad, es viable la presentación posterior de otra petición, y sobre la nueva fecha de respuesta, se debe comenzar a contar el término de caducidad de la acción (Sentencias del 26 de octubre de 1993, C.P.: Younes Moreno, D.; del 19 de diciembre de 1995, C.P.: Orjuela Góngora, C.). Al negarse la prestación, es dable suscitar un nuevo pronunciamiento de la Administración y demandarlo oportunamente, no se requería que impugnara los actos anteriores (Sentencia del 18 de febrero de 1999, C.P.: Diaz Bueno, J.).
Luego, la jurisprudencia empezó a cambiar (a partir de Sentencia del 2 de octubre de 2008, Subsección A, C.P.: Gómez Aranguren, G.), señalando que los actos que niegan prestaciones pensionales (como arquetipo de prestaciones periódicas) no se encuentran sujetos a la regla general de caducidad (Sentencias del 6 de mayo de 2010, C.P.: Arenas Monsalve, G.; del 6 de octubre de 2011, C.P.: Alvarado Ardila, V.; del 1 de marzo de 2012, C.P.: Ramírez de Páez, B.; del 11 de octubre de 2012, C.P.: Alvarado Ardila, V.; del 13 de febrero de 2014, C.P.: Vergara Quintero, L.; del 13 de octubre de 2010, C.P.: Hernández Gómez, W.; del 3 de noviembre de 2016, C.P.: Ibarra Vélez, S.; del 6 de abril de 2017, C.P.: Perdomo Cuéter, C.).
Los reajustes al salario (entendido como prestación social periódica) pueden demandarse en cualquier tiempo, por consiguiente, no hay caducidad de la acción (Sentencia del 27 de agosto de 2009, C.P.: Ramírez de Páez, B.). La diferencia salarial y prestaciones es prestación periódica, mientras el vínculo laboral se encuentre vigente. Cuando se produce el retiro deja de ser una prestación periódica y pasa a prestación definitiva (Sentencia del 13 de junio de 2017, C.P.: Palomino Cortés, C.).
Los actos que reconocen prestaciones sociales, comprenden las decisiones que reconocen prestaciones sociales al igual que las salariales, que periódicamente se sufragan al beneficiario, siempre que la periodicidad de la retribución se encuentre vigente. Por consiguiente, para conservar la posibilidad de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones, las mismas deben encontrarse vigentes, lo que no ocurre cuando se pretenden emolumentos no percibidos, causados con posterioridad al retiro de la entidad (Sentencia del 28 de junio de 2012, C.P.: Vargas Rincón, A.). Al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral (Sentencia del 13 de febrero de 2014, C.P.: Vergara Quintero, L.).
En tratándose de la nulidad de actos administrativos relacionados con prestaciones periódicas; esta Sección tiene unificado su criterio, en cuanto a que, para efectos de su reclamación en sede judicial no opera la caducidad del medio control conforme lo establece el Art. 164 de la Ley 1437 de 2011, y respecto de la prescripción, ha considerado que, opera únicamente respecto de las mesadas pensionales, más no sobre los derechos dada su irrenunciabilidad e imprescriptibilidad (Sentencia del 5 de octubre de 2017, C.P.: Ibarra Vélez, S.; recordando Sentencia del 15 de octubre de 2015, C.P.: Vergara Quintero, L., Rad. 2204 – 14).
El Art. 164 de la Ley 1437 de 2011 señala una doble garantía tanto para el erario como para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares. En efecto, otorga la posibilidad de demandar los actos que reconocen o niegan parcial o totalmente prestaciones periódicas en cualquier momento, con el fin de impedir que se perpetúe en el tiempo una ilegalidad que conlleva una grave afectación al patrimonio estatal; y, en segundo lugar, la devolución de las sumas pagadas por tales conceptos se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno (Sentencia del 18 de enero de 2018, C.P.: Hernández Gómez, W.).
El afectado con un acto administrativo tiene cuatro meses contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho. De no hacerlo, su derecho a accionar fenece y por tanto el asunto no puede decidirse de fondo, salvo, claro está, que se trate de una prestación que tenga el carácter de periódica, la cual puede ser demandada en cualquier tiempo (Sentencias del 14 y del 31 de octubre de 2019, C.P.: Hernández Gómez, W., Rad. 2610 – 16 y 3960 – 14, respectivamente).
El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. Es pertinente señalar que cuando se pretenda el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de carácter periódico, no es aplicable la regla de caducidad de los 4 meses para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho durante la existencia del vínculo laboral; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido diáfana en precisar que una vez finalizada la relación laboral, desaparece el criterio de “periodicidad”, por lo que en este caso, dicho medio de control si se someterá a los términos de caducidad establecidos para las acciones contenciosas (Sentencias del 13 de febrero de 2020, C.P.: Valbuena Hernández, G., Rad. 4468 – 18; del 30 de abril de 2020 y del 22 de julio de 2021, Subsección A, C.P.: Suárez Vargas, R., Rad. 1538 – 17 y 4228 – 19, respectivamente).
La Sección Segunda, como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA (Sentencias del 21 de junio de 2018 y del 15 de noviembre de 2018, C.P.: Hernández Gómez, W.; Rad. 0804 – 01 y 5170 – 16, respectivamente; del 26 de noviembre de 2018, C.P.: Ibarra Vélez, S.; del 1 de junio de 2023, Subsección B, C.P.: Palomino Cortés, C.; del 6 de marzo de 2024, Subsección B, C.P.: Portocarrero Banguera, J.; del 26 de septiembre de 2024, Subsección B, C.P.: Bedoya Escobar, J.).
Aclarando que, en un primer momento, se señaló que el auxilio de cesantía no es una prestación periódica (Sentencia del 24 de julio de 2008, C.P.: Lemos Bustamante, J.). Pero después, se encontró que las cesantías anualizadas tienen carácter de prestaciones periódicas mientras la relación esté vigente (Sentencias del 9 de septiembre de 2021, Subsección A, C.P.: Suárez Vargas, R., Rad. 2695 – 19; del 27 de enero y del 28 de abril de 2022, Subsección B, ambas, C.P.: Ibarra Vélez, S.). Así, mientras subsista el vínculo laboral, las cesantías son una prestación social periódica, así se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo (Sentencia del 7 de diciembre de 2022, Subsección B, C.P.: Perdomo Cuéter, C.).
También se precisa que por tratarse de actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, sin que el uno dependa del otro en caso de que exista pluralidad de aquellos, de manera que no está obligada la persona a demandar todos los actos administrativos que hayan resuelto peticiones en relación con la liquidación de, por ejemplo, su pensión de jubilación (Sentencia del 14 de marzo de 2019, C.P.: Perdomo Cuéter, C., Rad. 4183 – 4).
También, se precisa que, aunque es cierto que el numeral 1º, literal c del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede en cualquier tiempo contra “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”, no puede predicarse esta periodicidad de las consecuencias económicas de estas prestaciones. La premisa de la que parte el legislador tiene sustento en situaciones de tracto sucesivo, propias de toda relación laboral, por lo que mientras ésta última subsista, los derechos legales y reglamentarios podrán ser exigidos si se presentan las condiciones que el ordenamiento jurídico establece. No obstante, no por ello puede pensarse, por ejemplo, que la discusión del derecho a que la prima especial se liquide correctamente implique que los montos derivados de tal reconocimiento puedan ser reclamados sin límite temporal alguno (Sentencia de Unificación, 5472 – 18SUJ – 023 – CE – S2 – 2020, diciembre 15, C.P: Rincón Córdoba, J.; sobre prima especial en la Fiscalía General de la Nación).
Ahora bien, tratándose de la prescripción en materia laboral la jurisprudencia ha establecido que dicha institución jurídica debe armonizarse con el carácter irrenunciable e imprescriptible de los derechos laborales y de la seguridad social, razón por la cual es viable que cierto tipo de derechos puedan ser reclamados por el trabajador en cualquier tiempo. Así pues, frente a prestaciones periódicas, esto es de pagos continuos, permanentes y habituales derivados de la relación laboral o pensional, se debe diferenciar entre (a) el derecho a reclamar los factores o el quantum que legalmente deben integrar ese pago periódico y que por ende impacta de manera permanente y a futuro en los derechos del empleado o pensionado, el cual en principio es imprescriptible mientras esa relación jurídica (de empleado o pensionado) esté vigente; y (b) la reclamación hacía del pasado de las sumas que, como consecuencia de una indebida integración del salario o pensión, no se hubieren pagado o reconocido, a las cuales, como derechos crediticios, se les aplica el término de prescripción legal que corresponda (Sentencia del 8 de julio de 2021).
La prescripción de un derecho es posible decretarla de oficio por el juez del proceso contencioso, dado que, de conformidad con lo dispuesto por el Art. 187 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia definitiva debe el Juez Administrativo decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (Sentencia del 8 de julio de 2021, Subsección B, C.P.: Ibarra Vélez, S.; Rad. 1045 – 19).
Aplicado lo expuesto a la bonificación judicial, se tiene que aquella es clara y expresamente una prestación periódica, pues se reconoce y percibe mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (Inc. 1 y 2, Art. 1, Decreto 383 de 2013). La controversia sobre el carácter salarial de la bonificación judicial es conciliable, al no considerarse la prestación pretendida (a falta de respaldo legal expreso) como un derecho cierto e indiscutible.
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