Aspectos importantes de la Ley 2220 de 2020, para la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo

Hola a todos: 

Aprovechando una solicitud de conciliación que estoy por presentar (hacía rato no las hacía ante las Procuradurías Delegadas), quiero señalar algunos aspectos importantes de dicho trámite, bajo la actual Ley de Conciliación (Ley 2220 de 2020).

La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, autocompositivo, por medio del cual las partes, por conducto de apoderado, gestionan ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa (Art. 88, Ley 2220 de 2022).

En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado. Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos. En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles (Inc. 1 a 5, Art. 89, Ibid.).

Frente a los asuntos no susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, se encuentran aquellos en los que haya caducado la acción, y, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado (Núm. 3 y 4, Art. 90, Ibid.).

Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, entre otros asuntos. La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento (Art. 92, Ley 2220 de 2020).

En cuanto al cumplimiento del requisito de procedibilidad (Art. 94 Ibid.), en los asuntos conciliables en los que la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo constituya requisito de procedibilidad, esta actuación se entenderá surtida, entre otros, en los siguientes eventos: (a) Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. (b) Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente en la constancia las excusas presentadas por la inasistencia, si las hubiere. (c) Cuando vencido el término de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con la sola presentación de la solicitud de conciliación. Para los primeros dos (2) eventos, el requisito de procedibilidad deberá acreditarse mediante la constancia de que trata la Ley 2220 de 2020.

Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo serán adelantadas ante los agentes del Ministerio Público, según las reglas de reparto definidas por la Procuraduría General de la Nación (Art. 95, Ley 2220). Actualmente, la función de conciliar extrajudicialmente en asuntos contencioso administrativos fue asignada, entre otros agentes del Ministerio Público, a los Procuradores Judiciales I y II para Asuntos Administrativos, que están bajo la coordinación de la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 6: para la Conciliación Administrativa. 

Sobre la suspensión del término de caducidad del medio de control, la presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: (a) La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. (b) La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley; o (c) El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra (Art. 96, Ley 2220 de 2020).

Con respecto al procedimiento conciliatorio en asuntos de lo contencioso administrativo, la conciliación extrajudicial se iniciará con la radicación por los medios electrónicos dispuestos por el Ministerio Público de la solicitud del interesado, que deberá presentarla por medio de abogado inscrito con facultad expresa para conciliar, quien concurrirá, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación. El poder podrá aportarse física o electrónicamente. En este último caso se podrá conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma y se presumirá auténtico y no requerirá de ninguna presentación personal o reconocimiento. En el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados (Inc. 1 a 3, Art. 100, Ibid.).

La petición de convocatoria de conciliación extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta, física o electrónica, ante el agente del Ministerio Público, y deberá contener los siguientes requisitos: (a) Designación del funcionario a quien se dirige. (b) Individualización de las partes y de sus representantes legales, si fuere el caso. (c) Fundamentos de hecho en que se sustenta la solicitud. (d) Fundamentos jurídicos de la solicitud. (e) Pretensiones que el convocante formularía en una eventual demanda y la fórmula de conciliación extrajudicial que propone, expresado con precisión y claridad. (f) Estimación razonada de la cuantía. (g) Indicación del medio de control que se ejercería. (h) Relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso. (i) Demostración del agotamiento del procedimiento administrativo y de los recursos que sean obligatorios en este, cuando ello fuere necesario. (j) Manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos y pretensiones. (k) Indicación del canal digital en donde se surtan las comunicaciones y número telefónico de contacto. (l) Constancia de que a la convocada le fue enviada copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación al buzón electrónico de notificaciones judiciales. En el caso de personas no obligadas a contar con buzón electrónico, deberá acreditarse remisión a la dirección física que corresponda. (m) Constancia de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado recibió copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación, si una de las partes es entidad pública del orden nacional. (n) Firma del apoderado del solicitante. (ñ) Certificado de existencia y representación legal de las partes cuando los intervinientes son personas naturales o jurídicas de derecho privado y están obligadas al mismo de acuerdo con su actividad. (o) Poder para actuar.

La petición de convocatoria podrá ser inadmitida por el agente del Ministerio Público, quien verificará el cumplimiento de los requisitos del Art. 101 de la Ley 2022, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, y concederá un término de cinco (5) días (hábiles) contados a partir del día siguiente de la comunicación de la decisión. La subsanación de la petición de convocatoria (so pena de declararse el desistimiento de la solicitud y tenerse por no presentada) deberá presentarse con la constancia de envío al convocado y, cuando corresponda, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (Art. 102 Ibid.). Las solicitudes de conciliación extrajudicial presentadas por medios electrónicos no requerirán de firma digital, y bastará la identificación suministrada por el solicitante, sin perjuicio de lo señalado en la Ley 2220 (Parágrafo 2, Art. 102). La aclaración, adición y reforma de la petición de conciliación podrá realizarse en los mismos eventos previstos para la demanda en el CPACA, dentro de los diez (10) días siguientes a su radicación (Parágrafo 3, Ibid.).

En cuanto a la admisión de la solicitud de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos (Art. 106, Ibid.), dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la solicitud o de la correspondiente subsanación si a ello hubo lugar, el agente del Ministerio Público, de encontrarlo procedente, admitirá la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial contencioso administrativa. En la decisión deberá ordenarse: (a) La fecha y hora en la que será realizada la audiencia de conciliación, la cual deberá realizarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del auto. (b) La modalidad, presencial o virtual, en la que se realizará la audiencia. (c) La citación de todos los interesados a la audiencia, la cual se realizará a los buzones electrónicos informados por la parte convocante o por el medio que considere más expedito. (d) Las pruebas que considere necesarias para la conformación del acuerdo, si a ello hubiere lugar. (e) Las consecuencias jurídicas de la no comparecencia a la audiencia. (f) El reconocimiento de personería de los apoderados, cuando corresponda. (g) La remisión, con una antelación no inferior a cinco (5) días a la fecha fijada para la realización de la audiencia de conciliación, del acta o el certificado en el que conste la decisión del Comités de Conciliación de la entidad pública convocada sobre la solicitud de conciliación. En el caso de particulares convocados, deberá remitirse la decisión por escrito por parte de la persona con facultad de disposición para el efecto. (h) Que se comunique a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado cuando corresponda de acuerdo con la ley. (i) Que se comunique a la Contraloría General de la República, para que esta evalúe si participa o no del trámite.

Las pruebas que las partes consideren conveniente deberán aportarse con la petición de convocatoria de conciliación, o durante la celebración de la audiencia de conciliación (Art. 107, Ibid.).

En cuanto al desarrollo de la audiencia de conciliación extrajudicial, un aspecto novedoso es la previsión del Núm. 4, Art. 108 de la Ley 2220 de 2020, aplicable a los eventos en que el apoderado de la parte convocante rechace total o parcialmente la propuesta conciliatoria planteada por la convocada y que el agente del Ministerio Público advierta que dicho rechazo no está plenamente justificado. En este evento, éste último suspenderá la audiencia y ordenará la comparecencia, en el menor tiempo posible, de la persona natural o del representante legal de la persona jurídica convocante para exponerle la fórmula de arreglo propuesta. En este evento, el agente del Ministerio Público, si lo considera procedente, podrá compulsar copias para que se investiguen las faltas disciplinarias del apoderado de la parte convocante, en especial, las previstas en el Art. 38 de la Ley 1123 de 2007 (promover o fomentar litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos; entorpecer los mecanismos de solución alternativa de conflictos con el propósito de obtener un lucro mayor o fomentarlos en su propio beneficio). 

Cuando circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito impidan a alguna de las partes acudir a la audiencia, esta deberá informarlo dentro de los tres (3) días (hábiles) siguientes a la fecha en que se celebró la audiencia. Si las partes o alguna de ellas no comparece a la audiencia de conciliación a la que fue citada y no justifica su inasistencia en los términos antes indicados, su conducta podrá ser considerada como indicio grave en contra de sus pretensiones o de sus excepciones de mérito en un eventual proceso judicial que verse sobre los mismos hechos. En este evento, además, siempre que la conciliación constituya requisito de procedibilidad, el juez impondrá a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia, una multa hasta por valor de 2 SMMLV (Art. 110, Ley 2220 de 2020).

No sobra recordar que la Procuraduría General de la Nación es la Entidad (con autonomía administrativa, financiera y presupuestal, en los términos definidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional) que representa a los ciudadanos ante el Estado. Es el máximo organismo del Ministerio Público, conformado además por la Defensoría del Pueblo y las personerías.

Según su misión institucional, la Procuraduría General de la Nación representa a la sociedad ante el Estado, al vigilar la integridad y transparencia de la administración pública para la garantía de los derechos humanos y del ciudadano y la preservación del patrimonio público, y así mejorar el bienestar y la prosperidad de la ciudadanía. Es su obligación velar por el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la Ley a servidores públicos y lo hace a través de tres funciones misionales principales, una de las cuales es la función de intervención. 

Esta entidad y dependencia concreta (Procuraduría Delegada para Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa, dividida a su vez territorialmente en las Procuradurías Judiciales I (103 Procuradores Judiciales) y II (94 Procuradores Judiciales), varias de las cuales se localizan en la ciudad de Bogotá, D.C.), es competente para adelantar una conciliación, por tratarse de agentes del Ministerio Público, de acuerdo con las reglas de reparto que defina el Procurador General de la Nación (Art. 95, Ley 2220 de 2020).

Por último, en cuanto a la redacción de la solicitud de conciliación, la norma es tajante en exigir el cumplimiento de determinados requisitos. Al respecto, el Art. 101 Ibid., los define (y el Art. 102 obliga a la verificación del cumplimiento de dichos requisitos, so pena de subsanación, y si es del caso, desistimiento de la solicitud): 

1. Designación del funcionario a quien se dirige (como regla general, la Procuraduría Delegada para Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa - Reparto).

2. Individualización de las partes y de sus representantes legales, si fuere el caso. Aquí las partes son la Convocante y la Convocada, no se olvide.

3. Fundamentos de hecho en que se sustenta la solicitud. Esos fundamentos de hecho (a ser replicados y si es del caso, complementados, en la demanda judicial) deben ser los mismos que se discutieron durante todo el trámite administrativo.

4. Fundamentos jurídicos de la solicitud. Aplica lo mismo que con los fundamentos de hecho (extensivo a la demanda judicial). Recuérdese que para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de justicia rogada, debería explicarse incluso los cargos y conceptos de violación (para guardar el principio de congruencia al máximo posible).

5. Pretensiones que el convocante formularía en una eventual demanda y la fórmula de conciliación extrajudicial que propone, expresado con precisión y claridad. Ello implica que no para el éxito de la futura demanda, debe haber completa armonía entre los hechos, fundamentos de derecho y pretensiones. Igualmente, con respecto a la fórmula de conciliación extrajudicial que se propone, ello implica estimar la cuantía, lo cual termina siendo otro requisito de la eventual demanda, tal como se explica más adelante.

6. Estimación razonada de la cuantía. Recuérdese que con la última modificación al C.P.A.C.A., la cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, que tomará en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados hasta la presentación de la demanda, y que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento (Art. 157 C.P.A.C.A., mod., Art. 32, Ley 2080 de 2021), 

7. Indicación del medio de control que se ejercería.

8. Relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso. Normalmente las pruebas que se acompañan son las del mismo expediente administrativo. Las que se harán valer en el futuro proceso pueden ser documentales, testimoniales, pericial, etc.

9. Demostración del agotamiento del procedimiento administrativo y de los recursos que sean obligatorios en este, cuando ello fuere necesario. Ello implica presentar copia simple de los recursos (facultativos y, por supuesto, obligatorios), así como la constancia de notificación personal o por edicto de los mismos.

10. Manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos y pretensiones. Esta manifestación la hace el apoderado judicial en el memorial, actuando a nombre propio (como apoderado de la convocante) y a nombre de la convocante (conviniendo que en el poder figure expresamente la misma manifestación, directamente por la poderdante, que se adjunta como anexo a la solicitud).

11. Indicación del canal digital en donde se surtan las comunicaciones y número telefónico de contacto. Con respecto al apoderado judicial, aplican las previsiones explicadas previamente. Obviamente, es conveniente indicar la dirección física (postal) de contacto correspondiente.

12. Constancia de que a la convocada le fue enviada copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación al buzón electrónico de notificaciones judiciales. En el caso de personas no obligadas a contar con buzón electrónico, deberá acreditarse remisión a la dirección física que corresponda.

13. Constancia de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado recibió copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación, si una de las partes es entidad pública del orden nacional. Nótese que aquí se exige la constancia de recibido (no solo la de envío, como ocurre con respecto a la entidad estatal convocada). Elbuzón electrónico institucional de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE es el siguiente: agencia@defensajuridica.gov.co, sin perjuicio de acreditar el envío de la misma documentación a su página web de PQRSF: https://www.defensajuridica.gov.co/servicios-al-ciudadano/psqr/Paginas/default.aspx   

14. Firma del apoderado del solicitante.

15. Certificado de existencia y representación legal de las partes cuando los intervinientes son personas naturales o jurídicas de derecho privado y están obligadas al mismo de acuerdo con su actividad.

16. Poder para actuar.

Nótese que, en últimas, la solicitud de conciliación es prácticamente el texto de la futura demanda, de manera que los cambios que vayan a hacerse sean mínimos.

Hasta una nueva oportunidad, 

Camilo García Sarmiento