La prescripción de la acción de cobro en derecho tributario colombiano

Hola a todos:

Esta publicación surge con ocasión de una pregunta típica que los clientes hacen en tributario. Para ponernos en contexto: supongamos que al cliente le adelantaron un proceso administrativo de determinación del impuesto, o tributario sancionatorio. Y ya le iniciaron el proceso de cobro coactivo. Ya no hay posibilidad de hacer nada (instaurar acción de tutela, o medio de control ante la jurisdicción contencioso administrativa). Entonces se pregunta: ¿cuánto tiempo tiene la administración tributaria para perseguirme?

Más allá de recordar al consultante la importancia de cumplir con sus obligaciones tributarias (obviemos ese paso), las normas aplicables del Estatuto Tributario son las siguientes:

Art. 817. Término de prescripción de la acción de cobro (mod., Art. 53, Ley 1739 de 2014). La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1) La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2) La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3) La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4) La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. 

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien éstos deleguen dicha facultad, y será decretada de oficio o a petición de parte.

Cosas importantes por puntualizar con respecto a esta norma:

a) Se habla de prescripción, no de caducidad. 

Recordemos que la prescripción (extintiva) es un modo de extinguir las acciones o derechos ajenos por no haberse ejercido dichas acciones y durante cierto lapso de tiempo (Art. 2512 y 2535 C.C.). Aquí, 5 años, por mandato expreso del Art. 81 E.T.

Mientras que la caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido legalmente para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

En otras palabras, mientras la prescripción extintiva se extingue un derecho (institución que admite la renuncia del titular), la caducidad se relaciona con la oportunidad de acudir a la jurisdicción competente para instaurar la correspondiente acción legal (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia 200123330020130034601; Rad. 03272014; 9 de julio de 2015, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez).

Volviendo a la normatividad civil (aplicable al contexto tributario a falta de regulación expresa), la prescripción (a diferencia de la caducidad) puede ser renunciada expresa o tácitamente, pero solo después de cumplida (porque antes, no se habla de renuncia, sino de interrupción o de suspensión, regladas por el Art. 818 E.T.). La prescripción extintiva se renuncia tácitamente, cuando quien puede alegarla manifiesta por un hecho suyo que reconoce el derecho del acreedor, por ejemplo, cuando quien debe dinero paga intereses o pide plazos (Art. 2514 C.C.), lo cual se ratifica en el escenario tributario, cuando el Art. 819 E.T., expresa que lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiera efectuado sin conocimiento de la prescripción.

b) Para efectuar el conteo de aquellos 5 años, el Art. 817 E.T., plantea cuatro (4) escenarios, tres de los cuales se refieren a situaciones en las cuales el contribuyente ha omitido con sus deberes formales o sustanciales, obligaciones para cuyo cumplimiento se exige, independientemente del pago del tributo, para lo que aquí nos interesa, la presentación de una declaración: la fecha de vencimiento del término para declarar (el contribuyente no presenta la declaración); la fecha de presentación de la declaración (cuando es extemporánea, necesariamente en fecha posterior de la fecha máxima fijada por la administración tributaria); o la fecha de presentación de la declaración de corrección (la cual supone la corrección de una declaración presentada anteriormente, bien sea en tiempo o extemporáneamente).

c) El cuarto escenario previsto por el Art. 817 E.T., supone que la administración tributaria desató contra el contribuyente o declarante, dentro del término de 5 años con que contaba para los 3 escenarios anteriores, el procedimiento administrativo de determinación o de discusión.

En otras palabras, a partir del momento del incumplimiento de la obligación formal o sustancial, la administración tributaria tiene un plazo de 5 años para llevar, hasta su ejecutoria, el procedimiento administrativo correspondiente. Más tarde, volveremos a este punto.

e) Aquí cabe aclarar que los 4 escenarios previstos por el Art. 817 E.T., no son los únicos previstos por la ley, porque resulta que existen algunos tributos que no exigen la presentación de una declaración (por lo cual, no pueden aplicar los supuestos de los Núm. 1 a 3, del Art. 817 E.T.). El caso paradigmático, es el del impuesto predial unificado, frente al cual daré una explicación pormenorizada en una publicación posterior. 

Para el efecto, baste señalar que al ser un impuesto sometido (como regla general) al sistema de facturación y no de declaración, termina aplicando la regla del Inc. 2 del Art. 2535 C.C. (se cuenta el tiempo de inacción del acreedor para declarar la prescripción extintiva, desde que la obligación se haya hecho exigible), a partir del vencimiento del plazo para pagar el tributo respectivo.

f) A diferencia de la prescripción extintiva en materia civil (que no se puede declarar de oficio, y exige alegarla por quien quiera aprovecharse de ella como medio extintivo de la obligación insoluta, según el Art. 2513 C.C.), la prescripción extintiva en materia tributaria puede y debe ser declarada, bien sea de oficio, o a petición de parte. Así lo da a entender el último inciso del Art. 817 E.T., cuando usa en futuro simple la expresión "será decretada de oficio o a petición de parte". 

Ello supone un deber oficioso del funcionario de la administración tributaria, cuyo incumplimiento tiene una eventual connotación disciplinaria, por tratarse de un mandato imperativo y no discrecional (al obligarle, precisamente, a declararla de oficio), siendo el primer deber de todo servidor público el cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos, entre otras normas, por las leyes (Núm. 1, Art. 34, Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único), cuya inobservancia constituye falta grave (Art. 43, C.D.U.), sancionable con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial cuando es dolosa, o suspensión, cuando es culposa (Núm. 2 y 3, Art. 44, C.D.U.).

Ya abordamos los puntos más notables del Art. 817 E.T. Ahora, hablemos de la interrupción y suspensión del término de prescripción (Art. 818 E.T.):

Art. 818 E.T.. Interrupción y suspensión del término de prescripción (mod., Art. 81, Ley 6 de 1992). El término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud de concordato (hoy, reorganización empresarial) y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa (hoy, liquidación obligatoria). 

Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. 

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:

- La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria (directa).

- La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el Art. 567 E.T. (corrección de actuaciones enviadas a dirección errada).

- El pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa en el caso contemplado en el Art. 835 E.T. (intervención del contencioso administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo).

Observaciones generales sobre el contenido de este artículo:

a) La norma claramente lo dice: la interrupción de la prescripción supone que el término que transcurría se cuenta de nuevo desde cero, a partir del momento en que ocurra alguno de los eventos allí descritos, de los cuales destaco dos: (a) la notificación del mandamiento de pago (en etapa ya de cobro coactivo), y (b) el otorgamiento de facilidades para el pago (es decir, la celebración de un acuerdo de pago con la administración tributaria).

b) Lo anterior significa que si la administración fue diligente en adelantar el proceso de determinación o discusión (dentro de los 5 años con que contaba para ello), e inicia el proceso de cobro coativo (dentro de los 5 años siguientes), con la notificación del mandamiento de pago (dentro de esos segundos 5 años), interrumpe el término de prescripción por otros 5 años más. Pudiéndo suspenderse (es decir, congelar en el tiempo el cómputo de la prescripción, sin volver el conteo a ceros) en los eventos taxativos del mismo Art. 818 E.T.

Todo ello, en la práctica implica, que asumiendo interrupciones del término quinquenal llegando a los plazos límites (o sea, ejecutoria del acto de determinación o discusión llegando al límite de los 5 años; luego, notificación del mandamiento de pago en jurisdicción coactiva llegando nuevamente al límite de los 5 años; y pago forzoso de la obligación mediante remate dentro de los 5 años siguientes, sin que se verifique una suspensión), la posibilidad de actuar de la administración, en un proceso, por demás, tortuoso, que se adelante en semejantes tiempos (sin que el contribuyente interrumpa nuevamente la prescripción extintiva celebrando un acuerdo de pago, para hacer el tema más largo), lo máximo que puede durar un proceso es unos 15 años (asumiendo, reitero, todos estos avatares, sin incluir lo que aumente la discusión del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, por supuesto, ya que los años que se demore dicha discusión, suspenden el término de la ejecutoria del acto administrativo, hasta el momento en que se dicte la sentencia correspondiente).

En fin, para responder la pregunta: si al consultante ya le notificaron del mandamiento de pago (en jurisdicción coactiva), y no tiene la posibilidad o voluntad de celebrar un acuerdo de pago, la administración tributaria cuenta con 5 años (contados a partir del día hábil siguiente a la fecha de notificación del mandamiento de pago) para poder lograr la satisfacción forzada (mediante embargo, secuestro y pago como consecuencia del remate) de la obligación tributaria al deudor.

Lo anterior, para los asuntos a tramitar finalmente por jurisdicción coactiva. Por cuanto ciertas situaciones, relacionadas con la responsabilidad civil de los administradores (que pueden perjudicar a la administración tributaria) exigen el trámite del proceso ante jurisdicción diferente (en este caso, instaurar la acción social de responsabilidad ante la Superintendencia de Sociedades), y otros asuntos tributarios tienen una connotación penal (el caso de omisión de agente retenedor, para el IVA), cuya prescripción es diferente.

Hasta una próxima oportunidad, 

Camilo García Sarmiento