Conceptos básicos de derecho administrativo: descentralización, desconcentración y delegación administrativas

Hola a todos: 

Éste es uno de los conceptos de derecho administrativo que sinceramente enreda a más de uno. Hay que aplicarlo caso a caso, pero confío en que los criterios que voy a señalar les ayuden. Para ello, acudo a lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C – 727 de 2000 (junio 21, M.P.: Naranjo Mesa, V.), que declaró exequible, entre otras normas, el Art. 8º de la Ley 489 de 1998 (diciembre 29, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones).

La descentralización, desconcentración y delegación, como fenómenos administrativos, son mecanismos de coordinación y organización de la estructura administrativa a que se refieren los Arts. 209 y 211 C.P., con las siguientes características:

·         Descentralización: es el traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales; o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas (C – 561 de 1999, M.P.: Beltrán Sierra, A.); caracterizada por: (a) transferencia de poderes de decisión a una persona jurídica de derecho público distinta del Estado; (b) existencia de una relación de tutela y no de jerarquía. 

·         Desconcentración: transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa; o más específicamente, transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio, cuyo propósito es el de descongestionar y contribuir a la rapidez y eficacia de la actividad administrativa (C – 561 de 1999); caracterizada por: (a) la atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico; (b) la competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía (en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración); (c) se confiere en forma exclusiva (lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro); (d) el superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.

·         Delegación: transformación de funciones administrativas, en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la ley, se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia; caracterizada por: (a) la transferencia de funciones de un órgano a otro; (b) la transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la función; (c) la necesidad de la existencia previa de autorización legal; (d) el órgano que confiere la delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia; (e) la ley colombiana prevé la delegación entre personas jurídicas (Sentencias T – 024 de 1996, C – 496 de 1998 y C – 561 de 1999, reiteradas en C – 727 de 2000; también, C – 036 de 2005); (f) la delegación y desconcentración de funciones no son modelos de organización administrativa excluyentes (C – 561 de 1999).

La diferencia básica entra la desconcentración y la delegación es que la primera supone que la transferencia de funciones del órgano superior opera directamente por mandato del ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una autorización legal, no opera directamente por mandato de la ley (ya que implica la existencia de un acto de delegación, puesto que la transferencia se realiza por parte del órgano superior). Por ello, mientras que, en la desconcentración de funciones, el órgano superior no puede reasumir la función, ya que esta fue desconcentrada por mandato legal), en la delegación, el órgano superior siempre puede reasumir la función (C – 036 de 2005).

Para la Corte Constitucional, el superior (titular originario de la competencia) no responde por los actos del órgano desconcentrado y, además, no puede reasumir dicha competencia, sino en virtud de nueva atribución legal, sin perjuicio de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica (T – 024 de 1996, C – 496 de 1998 y C – 561 de 1999, citadas en C – 727 de 2000). De esa manera, la concesión legal del recurso de Apelación iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, a saber, descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la función pública, de conformidad con los principios de eficacia y celeridad que gobiernan la función administrativa.

La importancia práctica de estas distinciones, para el litigante en materia de lo contencioso administrativo, radica en que el Art. 74 C.P.A.C.A., consagra la existencia de tres (3) tipos de recursos contra los actos administrativos, a saber: (a) el de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque (Núm. 1º); (b) el de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito (Núm. 2º); (c) el de queja, cuando se rechace el de apelación (Núm. 3º).

Teniendo claro que no habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos; y que tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial (Inc. 2º y 3º, Núm. 2º, Art. 74 C.P.A.C.A.), la norma en cita señala que el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso (Inc. 2º, Núm. 3º, Ibid.). Y termina diciendo que de este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso (Inc. 3º y 4º, Núm. 3º, Ibid.).

No obstante, el Art. 76 C.P.A.C.A., claramente advierte, que el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Y que los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios (Inc. 3º y 4º).

Siendo claro que los actos (administrativos) cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa solo serán susceptibles del recurso de reposición (haciendo imposible surtir el recurso de apelación, para los efectos del agotamiento de la sede administrativa al demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo), puede analizarse el caso de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial (DEAJ), para los efectos del reajuste de salarios y prestaciones sociales, incluyendo la famosa Bonificación Judicial. 

Lo que manifiesta la Dirección Seccional, al resolver los actos administrativos y recursos correspondientes (el de reposición, porque siempre niegan el de apelación), es lo siguiente: 

“Que, en cuanto a la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la recurrente, debe tenerse en cuenta que, conforme con lo establecido en los artículos 11 y 50 de la Ley 270 de 1996 (en adelante LEAJ), la Administración de Justicia funciona mediante un esquema de desconcentración a través de una organización especial del territorio por distritos judiciales administrativos, que pueden o no coincidir con la división política del Estado; y que para la atención administrativa inherente a la prestación del servicio de justicia (presupuesto, planes sectoriales, contratación, determinación de plantas de personal, creación de cargos, nómina, administración de recursos, etc.).

 

Que el legislador determinó que la definición de las políticas administrativas de la Rama Judicial, corresponden al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 85 y ss de la LEAJ), y a su vez creó la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en adelante DEAJ), como el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de varias de las referidas actividades administrativas, conforme a las políticas y decisiones trazadas por el Consejo Superior de la Judicatura (Art. 98 y ss de la LEAJ); y además incorporó una estructura desconcentrada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de las Direcciones Seccionales, a las cuales les corresponde ejercer “...en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial”, diferentes funciones administrativas como la ejecución del plan sectorial, la administración de bienes y recursos, la suscripción de contratos, elaboración y presentación de balances financieros, actuar como ordenadores del gasto, ejercer la representación judicial y etcétera (art. 103 de la LEAJ).

 

Que el artículo 8° de la Ley 489 de 1998 establece expresamente que los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo son susceptibles del recurso de reposición, así:

 

"ARTICULO 8o. DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

 

PARAGRAFO. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes". (Negrillas y subrayas fuera de texto)

 

Que con relación al mencionado mandato, según el cual, contra los actos de las autoridades administrativas desconcentradas solo procede el recurso de reposición, la Corte Constitucional, en Sentencia C – 727 de 2000, tuvo oportunidad de analizar y concluir que tal limitación no vulnera el principio de doble instancia, toda vez que este no es universal, y la garantía de doble instancia se predica como requisito únicamente en decisiones definitivas de carácter judicial (en donde también hay excepciones), pero no en el ámbito de las funciones administrativas, así:

 

"(...) Insistentemente la Corte ha puesto de presente que el principio de la doble instancia se refiere a las decisiones judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y que no reviste una connotación absoluta, ya que el mismo constituyente permite que el legislador le introduzca excepciones, como se desprende del propio tenor de la norma superior referida que expresa: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley” (Resalta la Corte). Salvo casos expresamente señalados, como las sentencias penales condenatorias y las de tutela, la Constitución no establece de manera general que las decisiones judiciales o administrativas tengan que ser objeto de una segunda instancia (...)"

 

Que, en la referida decisión, la Corte Constitucional puntualizó expresamente que la concesión del recurso de apelación iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, que no es otra que descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la función pública, así:

 

(...) Sin embargo, vistas las características y finalidades del mecanismo de la desconcentración, puede estimarse que la anterior conclusión carece de fundamento, puesto que, en esta figura, el superior, titular originario de la competencia, no sólo no responde por los actos del órgano desconcentrado, sino que no puede reasumirla sino en virtud de nueva atribución legal, sin perjuicio de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica. Además, la concesión legal del recurso de apelación iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, que no es otra que descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la función pública, de conformidad con los principios funcionales de eficacia y celeridad que gobiernan dicha

función". (Negrillas y subrayas fuera de texto)

 

Que el artículo 103 de la LEAJ señala las funciones a cargo de los Directores Seccionales de Administración Judicial, todas ellas propias y naturales al cargo y a la distribución desconcentrada de competencias administrativas definidas por el legislador, para que en su ejecución y cumplimiento surtan el trámite y tengan el alcance que la normativa vigente les otorga.

 

Que la definición del salario y los demás ingresos de los servidores judiciales recae en cabeza del legislador y del Gobierno Nacional, y las Direcciones Seccionales para el efecto sólo operan como pagadores, aplicando tales normas y usando las herramientas que define para el efecto el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; función pagadora que tiene como órgano desconcentrado para la ejecución de actividades administrativas en la Rama Judicial.

 

Que, en consecuencia, en el presente caso no es procedente el recurso de apelación, conforme con lo previsto en el artículo 8° de la Ley 489 de 1998, toda vez que las Direcciones Seccionales son unidades desconcentradas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.”

En ese orden, para determinar si la función de fijar los salarios y prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, se enmarca dentro del fenómeno de la desconcentración administrativa, tenemos: 

Es claro que según el Art. 103 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia, L.E.A.J.), le corresponde al Director Seccional de la Rama Judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial, entre otras funciones, las siguientes: (a) ejecutar el Plan Sectorial y las demás políticas definidas para la Rama Judicial; (b) administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización; (c) nombrar y remover a los empleados del Consejo Seccional de la Judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento y remoción de cada Magistrado y aquéllos cuyo nombramiento corresponda a una Sala; (d) elaborar y presentar al Consejo Seccional los balances y estados financieros que correspondan; (e) actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan; (f) conceder o negar las licencias solicitadas por el personal administrativo en el área de su competencia; (g) enviar al Consejo Superior de la Judicatura a más tardar en el mes de diciembre de cada año, los informes, cómputos y cálculos necesarios para la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial del año siguiente. Así mismo emitir los informes que en cualquier tiempo requiera dicha Sala (Núm. 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 8º, 10, Art. 103).

También lo es que según el Art. 99 de la misma Ley 270 de 1996, le corresponde al Director Ejecutivo de Administración Judicial, ejercer entre otras funciones, las siguientes: (a) ejecutar el Plan Sectorial y las demás políticas definidas para la Rama Judicial; (b) administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización; (c) nombrar y remover a los empleados del Consejo Superior de la Judicatura y definir sus situaciones administrativas, en los casos en los cuales dichas competencias no correspondan a las Salas de esa Corporación; (d) nombrar a los Directores Ejecutivos Seccionales de ternas preparadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; (e) elaborar y presentar al Consejo Superior los balances y estados financieros que correspondan; (f) actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan (Núm. 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, Art. 99).

Según el Núm. 5º, Art. 99, y el Art. 103 Ibid., el Director Ejecutivo de Administración Judicial es el ente nominador y superior funcional del Director Seccional de Administración Judicial.

A su vez, según el Art. 85 de la L.E.A.J.; le corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, ejercer entre otras funciones, las siguientes: (a) elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación; (b) elaborar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con su correspondiente Plan de Inversiones y someterlo a la aprobación del Consejo en Pleno; (c) determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales; (d) designar a los empleados de la Sala cuya provisión según la ley no corresponda al Director Ejecutivo de Administración Judicial; (e) determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales; (f) administrar la Carrera Judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley (Núm. 1º, 2º, 7º, 8º, 9º, Art. 85).

El término “desconcentración” se menciona expresamente en el Parágrafo 4º del Art. 11 (en las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada); Art. 50 (desconcentración y división del territorio para efectos judiciales); y Núm. 5º del Art. 85 (función y facultad, a favor de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos). 

Hasta aquí por el momento. No es que parezca muy claro si la desconcentración opera en este asunto, pero la posición institucional de la DEAJ parece bastante convincente. Para lo que aquí concierne, se decidió interponer recurso de queja, al negarse el recurso de apelación por improcedente. Siendo agotado el recurso de reposición, se consideró conveniente interponer el de queja, para garantizar ante el futuro operador judicial que aboque conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho, que por la demandante se intentó agotar debidamente la sede administrativa (antigua vía gubernativa), para no quedar ante la incertidumbre que el Juez de lo Contencioso Administrativo tenga una opinión diferente y se llegue a una sentencia inhibitoria o desestimatoria de mis pretensiones, precisamente por no haber insistido (mediante la interposición del recurso de queja) en agotar la apelación.

Hasta una nueva oportunidad, 

Camilo García Sarmiento